保护我们共同的环境

二、保护我们共同的环境

《联合国千年首脑会议宣言》呼吁：保护我们共同的环境。为此，我们必须尽一切努力使全人类，特别是我们所有的子孙后代，免受这样一种威胁，即生活的星球被人类行动造成不可挽回的破坏，资源再也不足以满足他们的需要。宣言重申支持可持续发展原则，并决定在我们所有的环境行动中采取资源保护和管理的新道德标准；作为首批步骤，我们决定：

——尽一切努力确保《京都议定书》实施（最好是在2002年联合国环境与发展会议10周年的时候），按要求减少温室气体的排放。

——加强我们的管理、保护以及可持续开发各种森林所作的集体努力。

——敦促全面执行《生物多样化公约》和《防治荒漠化公约》。

——通过制定地区、国家和地方的水管理战略，提倡公平获得水源和充足供应，制止不可持续地开发水源。

——加强合作以减少自然和人为灾难的次数和影响。

——确保不受阻碍地得到人类基因组排列顺序的信息。

千年之交，人类已经有足够的能力，把环境问题变成一个观察全球政治的透镜。

《新安全论》一书认为，关于环境领域最醒目的一个特点是存在着两个不同的议程：一个“科学议程”和一个“政治议程”。虽然它们互相交叉并且部分互相塑造，“科学议程”很典型地植根于科学（主要是自然科学）和非政府活动之一。它建立于政治核心之外，主要由科学家和研究机构建造，并且提供一份环境难题的清单，它已经或是有可能影响现代文明的进程。“政治议程”实质上是政府和政府间的，它由公共决策过程和公共政策组成，并由它们决定如何对待环境问题^[12]。两个议程的结合及其成功，将取决于三个因素：（1）环保主义者及其组织、政府、公众、传媒在全球环境问题上取得认同；（2）在全球环境问题上分担责任，尤其是世界各国政府确立政治责任心，推进全球环境合作；（3）全球环境管理的制度化和法制化。

地球是一个密切联动的生态系统。环境公共品是全球生态系统的基础，它们被所有人同时使用、经历和共享，而且不在任何人或任何国家的有效管辖范围内或主权范围内。大气和气候系统就是这种公共品的最好例子，整个海洋环境和全球水循环系统也是如此。大气和气候系统是生命生存最基本的资源，这些资源被每一个国家和社会所拥有但又超越每一个国家和社会。这些共享的生态系统固有的全球性特征意味着，空间上分离的社会行动和社会网络有可能以强有力的方式紧密的联系在一起^[13]。

全球环境治理具有公益性，由全人类共同享用，也由全人类共同治理。全球环境退化问题的合理解决，首先取决于全人类环保意识的确立。只有环保意识提高了，才能形成全球共治的合力，共同应对全球环境的挑战。

1972年在瑞典的斯德哥尔摩召开了首次联合国人类环境会议，它起到了给全世界敲响警钟的作用。会议通过的《人类环境宣言》，提出了在环保方面所应采取的共同观点和26项共同原则，成为世界各国在环保方面的权利和义务的总宣言。会议还通过了一项包括有109项建议的《人类环境行动计划》。环保事务从此逐步列入了全球政治议程，环境问题具有全球意义，极大地推动了人类环保意识的觉醒。联合国由此在全球环境领域担当起领导责任，进行环境意识的启蒙，凝聚全人类及世界各国对于环保的认同，推动全球环保合作。发达国家率先开始环境治理。10年后，联合国大会于1982年通过了著名的《世界自然宪章》，倡导应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程。

1983年联合国成立了世界环境与发展委员会，该委员会于1987年发表题为《我们共同的未来》的研究报告，首次将环境问题和发展问题联系起来，并明确提出了可持续发展战略。该报告尖锐地指出，地球正在经历一个巨大发展和根本变迁的时期，其主要表现是：一方面人类经济迅速增长，另一方面自然界遭到严重破坏，而经济增长的很大一部分是从自然界中吸取原料的，这些相关的变化将全球的经济和全球的生态以新的形式结合在一起，需要找到一条新的发展道路，一条直到遥远的未来都能支持全球人类进步的道路——这就是可持续发展的道路。

1992年，在巴西里约热内卢举行了联合国环境与发展大会，会议制定了《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》。此次会议是环保工作的又一座丰碑。《里约宣言》集中反映了对环境问题认识的重大突破。首先，和平发展与环境保护密不可分，人类处于普遍受关注的持续发展问题的中心，宣言提出了可持续发展的模式；其次，宣言提出建立一种新的、公平的全球伙伴关系，以这种伙伴精神进行环境合作；再次，宣言确定了在全球环境退化问题上，世界各国负有共同但有区别的责任，它既要求各国对保护全球环境做出共同努力，又要求发达国家做出更大努力，以便与它们的工业化对环境造成的巨大破坏相一致。

《21世纪议程》是关于环境与发展的又一项行动计划，它涉及经济与社会的可持续发展、资源保护和管理、加强主要团体的作用和实施手段。它反映了关于发展与环境合作的全球共识和最高级别的政治承诺。里约会议后，联合国成立了可持续发展委员会，对《21世纪议程》中的问题加以审议。新建立的全球环境基金会旨在帮助发展中国家解决环境问题。但是，《21世纪议程》等文件的执行情况并不理想，南北方国家间存在着难以弥合的分歧和矛盾。发达国家，尤其是主要大国，没有充分履行自己的义务，包括向发展中国家提供资金、技术支持的义务，而发展中国家由于历史和现实的原因，实现发展和环保的目标困难重重。各方在减少温室气体排放，官方发展援助和技术援助，以及森林保护等问题上，存在很大争议。因此，全球环境继续恶化。

在这种情况下，联合国于2002年在南非约翰内斯堡召开了可持续发展世界首脑会议，会议通过了宣言和执行计划，将全体努力聚焦于消除贫困、水、生物多样化、健康、农业、能源等重点领域，并设定了相应时间表，目标更加务实和明确。

上述每隔10年召开的三次大会，充分体现了人类环境意识的形成，以及全球环境合作的启动。

随着全球环境的恶化、人类环保意识的加强，急需规范各国开发、利用地球与资源环境的行为方式，制定国际环境法，以维护地球生态过程和生命支持系统。

在大气环境保护方面，1992年通过了《联合国气候变化框架公约》，缔约方并于1997年签定了具有法律约束力的《京都议定书》。该议定书规定工业化国家的温室气体排放量，到2012年比1990年平均减少5.2%，其中欧盟、美国和日本分别减排8%、7%与6%。它还规定了排放贸易、联合履约和清洁发展机制等三种灵活机制。前二种机制主要涉及发达国家之间的合作，而第三种机制涉及发达国家和发展中国家之间在二氧化碳减排量交易方面的合作关系。

在大气环境保护方面取得的另一项成就是对臭氧层的保护。《保护臭氧层维也纳公约》（1985）和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（1987）是首批全球性公约，被视为当代杰出的环保功绩。其目标是采取措施，在全球逐步消除排放耗损臭氧层物质，从而保护臭氧层。通过蒙特利尔议定书的伦敦修正案（1990），哥本哈根修正案（1992），保护臭氧层的措施得到进一步落实，并设立多边基金，以支付发展中国家在实施议定书的控制措施方面产生的增加费用。上述公约、议定书及其修正案等共同构成了全球保护臭氧层的条约体系。

在海洋环境保护方面，1982年的《联合国海洋法公约》是人类历史上首次为海洋制定了全面的法律，其中包括海洋资源利用、保护以及海洋环境保护的法律。与此同时，联合国环境规划署通过区域海洋项目，制定了区域性海洋环境保护的框架性公约及其协定书。上述公约、议定书与其他国际条约共同构成了保护海洋环境的条约体系。

在生物多样性保护方面，由联合国环境规划署主持制定的《生物多样性公约》于1993年生效，它旨在保护全球生物资源，并使之可持续利用。缔约各方的利益得到兼顾。缔约方又于2001年通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》，对转基因生物体的越境转移和贸易的安全程序作了详细规定。

在危险废物管理方面，在联合国环境规划署的领导下，1989年通过了《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》。该公约的目标是：控制和减少公约规定的废物越境转移；把有害废物的产生减小到最低程度，保证对它们实施有利于环境的管理；帮助发展中国家对有害废物和其他废物进行有利于环境的管理。其核心是禁止危险废物从经合组织国家向其他国家转移。

在污染控制方面，对化学品进行安全管理的条约、文件为数众多，主要由联合国环境规划署以及联合国一些专门机构制定，它们比较集中于化学品的分类、国际贸易及运输三个方面，其中包括《国际化学品安全方案》、《关于化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》及其修正本，以及《伦敦准则事前知情同意程序政府指南》，这使得化学品安全管理的全球制度逐步得到完善，其中，事前知情同意程序是由出口国的主管当局将出口受控化学品的有关资料通知进口国主管当局，在进口国同意的情况下方可出口。

为预防持久性有机污染物的污染，联合国环境规划署于2001年主持制定了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，旨在禁止和限制滴滴涕、多氯联苯等12种有机污染物的生产和使用。

由国际原子能机构起草的《核安全公约》于1994年获得通过。公约的宗旨是使各缔约国采取加强核安全的措施，并通过国际合作，实现世界范围内的核安全，避免核污染。

在保护森林和防止土地荒漠化方面，1983年联合国热带森林木材会议通过了《国际热带木材协定》。1985年联合国环境规划署与粮农组织、世界银行、开发计划署、世界资源研究所一起公布了一项“热带森林行动计划”，为在国家、区域和全球三级层次上，进行环境管理和持久的森林发展提供指导。1992年联合国环境与发展大会通过了《关于森林问题的原则声明》。为了减轻日趋严重的土地资源退化，联合国主持制定的《防治荒漠化公约》于1994年获得通过。

在一个被国家“分而治之”的世界上，要解决全球环境问题，是一个巨大的挑战，唯有克服自身利益与治理的局限性，形成有效的全球环境管理。联合国以其独特的地位，组织结构及其成员国的积极行动，并动员数以千计的非政府组织的广泛参与，对于全球环境管理发挥了重要作用。

联合国大会通过设立有关环境与发展问题的辅助机构来实施全球环境管理。环境规划署是联合国系统内唯一一个完全致力于全球环境事务的机构。它的主要任务是：分析全球和区域环境状态及趋势，提供早期预警和政策咨询，促进国际合作和行动；制订国际环境法；应对新出现的环境挑战；加强在联合国系统中有关环境领域活动的协调，并加强其作为全球环境基金执行机构的作用；促进人们提高环境意识，为参与执行国际环境议程的各阶层行动者之间进行有效合作提供便利，另在国家和国际科学界决策者之间担当有效的联络人。

环境规划署为全球环境管理作出了很大贡献，除了促成前述各项重要的全球性环境条约的缔结，落实各项议定书之外，还帮助地中海、阿拉伯海湾、几内亚海湾、东南太平洋、红海和亚丁湾、加勒比海、印度洋和东非、南太平洋区域的沿海国家缔结20多项区域海洋环境保护公约。它建立了全球环境监测系统、国际环境资料查询系统以及国际潜在有毒化学品中心等工作部门，为全球环境管理提供重要的服务，也为世界各国提供环境领域的技术支持。

联合国开发计划署、国际法委员会、联合国可持续发展委员会等也积极参与了全球环境管理工作。

由于安理会的决议具有强制约束力，它可以在全球环境管理中发挥特殊的重要作用，例如它可以认定因侵略所致环境损害的赔偿责任。

经社理事会是联合国机构中负责全球环境管理事务的主要机构，它的相关职责是：负责接受并向联大转呈环境规划署理事会和可持续发展委员会的报告，以及它所属的联合国欧洲经济委员会关于欧洲环境问题的环境立法工作；协助联大监督《21世纪议程》的执行情况，并在这方面提出建议；协调和综合联合国系统内的环境与发展事务，并向联大、有关专门机构和会员国提出适当的建议。

国际法院以其司法审判工作，来解决跨国环境争议，并以其判例和环境咨询意见，促进国际环境法和环境事务的发展。

联合国专门机构在自己的职能领域里采取相应的行动，参与全球环境问题的治理。与全球环境管理较为密切的联合国专门机构有粮农组织、教科文组织、国际海事组织、世界气象组织、世界卫生组织、国际劳工组织等。

国际环境法主要是在联合国框架内形成并加以组织实施的，这突显了联合国对于全球环境管理的领导作用，而世界各国在联合国环境事务中的作用，一是在国内单独实施，二是通过国际合作联合实施。

联合国环境与发展大会以后，各国制定了本国的21世纪议程或绿色计划或可持续发展战略，设置和加强了环保机构，制定并执行有关履行环境条约的法律、法规。在国际层面上，各国进行环境信息交流，可以共同地或联合地履行环境条约，合理地确定遗传资源的取得、技术的转让和利益、成果的分配，对遗传资源的取得、危险化学品贸易和危险废物越境转移等规定了事前知情同意程序，这一程序已经成为全球环境管理中的基本准则。

就全球环境问题而言，全球社会已经跨越了议论和原则性宣言的阶段，开始步入制定具体法规、政策并具体落实的阶段。在履约方面，除《保护臭氧层维也纳公约》以其蒙特利尔议定书因发达国家履行承诺、发展中国家积极履约而执行得较好外，其他公约进展缓慢。其根本原因在于，一方面发达国家没有完全实现对全球环保的承诺，没有实现发展援助占其国民生产总值0.7%的承诺，没有实现向发展中国家优惠、无偿转让环保技术的承诺，反而向发展中国家转移污染；另一方面，发展中国家处于发展与环保的两难境地。因此，虽然在人类可持续发展以及全球环保领域取得了一些积极成果，但全球环境恶化的趋势并未得到扭转，形势不容乐观。

值得欣慰的是，全球环境运动出现了蓬勃发展趋势，它代表了全球民间社会的觉醒，民众要采取行动，掌握自身的命运。环境运动在范围、规模和形式上具有多样化，既有地方性的、全国性的，也有区域性的、全球性的；既有针对特定环境威胁的小型组织，也有大型的环保组织；既出现了环保游说组织和直接行动小组，也出现了绿党。虽然，全球环境运动在组织资源和政治空间方面受到很大的限制，但是，它们传播了环保知识和理念，提供了政策咨询、环保经验和专业技术，身体力行，并向各国政府施加压力，努力推动《21世纪议程》的落实，非政府环境组织之间的国际环境联盟日益增多，这预示着一个全球环境命运共同体终将出现。

思考题

1.为什么说全球综合安全的形成意味着安全的变迁？

2.冷战后联合国集体安全体制出现哪些新问题？

3.试述克服全球经济安全困境之道。

4.保障全球社会安全要解决哪些问题？

5.试述全球环境管理的特点。

【注释】

[1]星野昭吉：《全球政治学——全球化进程的变动、冲突、治理与和平》，北京：新华出版社，2000年版，第130页。

[2]约翰·罗尔克编著：《世界舞台上的国际政治》（第9版），北京：北京大学出版社，2005年版，第472页。

[3]李铁成：《联合国五十年》，北京：中国书籍出版社，1996年第2版，第174—177页。

[4]约翰·罗尔克编著：《世界舞台上的国际政治》（第9版），北京：北京大学出版社，2005年版，第393页。

[5]约翰·罗尔克编著：《世界舞台上的国际政治》（第9版），北京：北京大学出版社，2005年版，第450—452页。

[6]李铁成：《联合国五十年》，北京：中国书籍出版社，1996年第2版，第242—251页。

[7]Mary M.Mckenzie，The UN and Regional Organizations，in the United Nations and Human Security，edited by Edward Newman and Oliver P.Richmond，Palgrave 2001，p.159.

[8]王炳才：《与狼共舞——中国加入WTO》，北京：中国书籍出版社，1998年版，第260页。

[9]戴维·赫尔德等著：《全球大变革》，北京：社会科学文献出版社，2001年版，第525页。

[10]王曦编著：《国际环境法资料选编》，北京：民主建设出版社，1999年版，第666页。

[11]戴维·赫尔德等著：《全球大变革》，北京：社会科学文献出版社，2001年版，第531页。

[12]巴瑞·布赞、奥利·维夫、迪·怀尔德：《新安全论》，杭州：浙江人民出版社，2003年版，第98页。

[13]戴维·赫尔德等著：《全球大变革》，北京：社会科学文献出版社，2001年版，第526页。