推动气候变化国际立法的实质性进展

一、推动气候变化国际立法的实质性进展

现有的气候变化法律，“尤其是其习惯法所固有的模糊性，根本不足以调整日益复杂的气候问题”^[46]，相关国际法仍需得到更大的发展。正确地理解和维护共同但有区别责任原则，将为后京都时代的国际气候谈判提供更广阔的基础。^[47]

(一)坚持共同但有区别责任原则

越来越多的国家都已经认识到“气候变化的全球性已经超越了政治界限”^[48]，在全球性环境问题日益严峻的今天，必须加强国际合作，增进发达国家与发展中国家间的信任。各国必须在国际气候政策上齐心一致，给予投资者更多的信心，才能保持国际气候制度的活力。^[49]为此，在谈判中首先必须坚持的就是共同但有区别的责任原则。

首先，共同但有区别的责任原则是国际环境法中的基本原则，具有普遍的效力。无论是京都阶段，还是后京都阶段，都应普遍遵守，它是国际社会应对气候变化的指导原则。后京都时代是国际社会应对气候变化采取实质性行动的关键阶段，无论国际局势如何变化，各国减排形势如何，这一阶段仍是《联合国气候变化框架公约》体系的延续，公约及其后的《柏林授权》、《京都议定书》、《波恩协定》、《马拉喀什协定》、《巴厘岛路线图》、《哥本哈根协议》等一系列法律文件形成的金字塔形的结构及其中的原则和规则，仍是指导国际社会开展减排工作的基础和框架。

其次，共同但有区别的责任原则是发展中国家在环境领域可以主张的最重要的法律原则，它是维护发展中国家在环境与发展领域特殊利益的有力武器。在这一原则下，衍生出了许多对发展中国家有利的主张，包括考虑发展中国家的特殊需要、给予资金和技术的援助、增强发展中国家的履约能力、援助培训和教育等。

再次，体现共同但有区别的责任原则的各类实施机制在后京都时代应保持一定的稳定性和连续性。具体来说，就是要求发达国家严格履行相关承诺，承担历史责任，并首先采取行动，尽最大努力在本国范围内实现减排目标，同时为发展中国家提供资金和技术援助。虽然不承担具体的减排义务，发展中国家在大力发展经济的时候，应该走可持续发展道路，尽量减少环境污染和能源消耗，并积极参与国际环境合作，快速有效地开展《京都议定书》设定的“无悔行动”。^[50]

最后，关于CDM项目失败的责任追究机制上更应该体现共同但有区别的责任原则，增加发达国家项目方的责任分担。当CDM项目实际产生的CERs与预期不符时，特别是实际产生的交付量不足时，产生的CERs差距承担如何解决;当项目并没有完成减排目标时，或者实际减排成本超过附件一国家预期标准时，如何解决?当前京都机制下多采用的是卖方责任机制。根据一般国际贸易规则，标的在交付之前由买方承担货物减损的责任。但由于发展中国家并不承担任何减排义务，让其对建立在京都机制下的CDM项目负责，缺乏明确的法律根据。^[51]而附件一国家的项目参与方全程参与了项目设计、审查、实施、监督、核证，而且项目预期CERs和成本也大多是根据其预算来确定，对此应当负有一定的责任。从责任能力而言，发达国家比起发展中国家更有实力来承担项目风险。

(二)明确公平责任的分配

在认可定量减排的国家中，大多数国家就如何在各国之间确立一个公平的义务分担份额存在很大争议和不同认识。^[52]“许多国家对衡量减排的指标进行了研究，提出了碳排放总量指标(包括相对历史累积量指标^[53]、单位GDP排放强度指标^[54]、人均排放趋同指标^[55]、化石燃料排放指标^[56]、单位面积排放指标^[57]等，形成了从多个角度评价各国温室气体排放情况的指标体系，其中针对前三者的研究和建议较普遍。”^[58]

碳排放总量指标是基于不同国家和地区排放总量来衡量减排义务的指标，目前所施行的公约及其议定书即采用该指标，依据各国在基准年的温室气体排放量来分配其应承担的减排义务。“然而，碳排放总量指标未考虑一个国家的人口和经济等国情，忽略了不同国家之间的人均碳排放指标的差别以及经济结构和能源结构的差别，因此难以受到发展中国家的欢迎。”^[59]

单位GDP排放强度指标是当前衡量低碳经济发展程度的重要指标，将减排活动与经济发展相结合，该方法将对经济的影响最低，因此部分发达国家极力推荐该指标方法。人均排放趋同指标主要考虑到全球人类应具有平等的生存排放权，该指标受到那些人口较多而经济不太发达国家的支持。

“直至目前，关于公平责任的分配问题仍未有解决办法，这与气候变化问题的政治化、外交化是分不开的。关于如何确定各国减排义务的方法尚需要各国经济学家、气候学家以及政府决策者的进一步商讨。”^[60]

(三)确定各国的排放基准和减排目标

各国内在的差异性决定了其利益的不同和认识的不一致，作为国际气候合作框架基础的谈判协议在确定各国的排放基准和其应完成的减排目标时，应持公平、效率和可持续发展原则，根据各国对温室气体排放的累积贡献率及其减排能力进行综合考量。

1.关于附件一国家的减排目标。在未来新协议制定时应该考虑发达国家自身的能力，尽量做到“按需分配”，这样有利于发挥各个国家的减排积极性。但同时，也要考虑受金融危机的不利影响，发达国家在经济和环境、气候保护上的矛盾更为突出，争取保持有效的平衡。可喜的是，在全球金融危机的始发国美国，新一届政府顶住压力，作出了许多有利于气候变化问题解决的新举措，相信会给新协议的制定增添筹码。

另外，我们在制定发达国家排放量时，也应区别对待，综合考虑发达国家的过往排放量，根据不同的情况，在发达国家之间也作出一个不同的减排标准和目标。以往工业化程度高、对温室气体排放升高有较大影响的国家应该多承担减排任务，这样才能达到真正的公平。议定书附件一缔约方中包括了大量的经济转轨国家，这些国家多以东欧国家为主，实际上这些国家的经济发展水平与其他发达国家还有差距。然而议定书却规定，到2010年，所有发达国家二氧化碳等6种温室气体的排放量，要比1990年减少5.2%，这显然是不科学的。在后京都谈判上，对于附件一国家承担的减排义务，必须根据历史排放量，区别设置。

2.关于非附件一国家是否承担减排义务问题。基于发展中国家之间存在着经济发展不平衡的问题，本书比较赞同的是“应当根据各自的经济实力和技术能力来承担相应的减排责任”^[61]的观点。解决这一问题，应当建立一种提起机制，当议定书某一缔约方的经济发展能力如人均GDP达到一定程度时，该国就必须作出有约束力的减排承诺，接受议定书对其义务的法律制约。但同时也不应将这种衡量非附件一国家经济实力的指标绝对化。只要符合期望值即可，如像南非和巴西显然其经济发展水平已经达到了附件一国家的基准。

但是这种制度仍存在一定的缺陷有待解决。因为对于所有的处于工业化进程中的国家而言，人均GDP并非是衡量经济发展状况的唯一且最佳的标准。例如，经济欠发达的农业国家会使得建立在农业、工业和服务业综合水平上的人均GDP明显下降，从而达不到这种衡量标准，不用承担强制减排的义务。但实际上，有可能其温室气体排放量较大，远远超过世界平均水平。^[62]在这种情况下，需要参考更多的技术性指标。虽然这一建议尚不完善，但它开启了非附件一国家承诺减排的转折点，而且利用这种机制，仍有部分国家符合这一标准，将能吸纳更多的国家参与积极减排行动中去。

此外，鉴于各国减排目标对其后续减排行动的指导性，有学者提议在第二承诺期内应将当前的国际框架扩大到一个多轨道的框架内，不仅包括即将达成的后京都机制下的成员国量化减排目标，还应该纳入具体的国家减排政策，以及承诺减排的CDM项目部门或行业的目标和能力建设，倡导一个短期但是稳定的减排目标。其设计基础在于考虑到国际气候制度的不确定性因素，“短期的减排目标更容易被各谈判国接受”^[63]。

(四)创建有约束力的履约机制

“一个完善的法律制度需要有相应的约束机制作为其实施保障，否则，制度再好，也是形同虚设。”^[64]在构建后京都机制时，必须明确各参与主体的责任和违约代价，以确保目标的实现。

当前国际公约的遵守更多的是依靠缔约国的国内行动，不同的国家利益势必导致在履约方面的差距。“议定书自获得批准以来，其执行问题一直困扰着公约的所有缔约国”^[65]，这主要是基于公约本身的“软法”性。目前国际谈判中对于未来气候变化国际公约的执行到底是要采取“威慑型”还是“经营型”，尚存争议。但从目前的国家实践来看，气候变化国际公约的执行必须运用“威慑型”方案^[66]，不能企盼于国家自身的行动。

迫使国家愿意接受强制履约机制或者说威慑的力量来源于三大因素^[67]:(1)激励国家借此促进能力建设，以提高遵约的能力;(2)各种核查机制，能随时发现并通告各种抵制履约义务的行为，使不履约国遭受国际压力;(3)对违约者的制裁成本和后果。

关于执行机制的形式，“最有效的办法是建立公平高效的内部制度，不借助于外部措施在机制范围内强制执行”^[68]。具体来说，可以包括，对于不遵守国家的通告和谴责，使其国际名誉受限;或者提高管理机制的运作，通过运用强度指标、规模技术的适用、价格限制和调节税来迫使缔约方履约^[69]。此外，还可以使用其他制裁措施，如WTO框架下与气候相关的贸易措施^[70]，只要“确保制裁获得的边际收益超过了不履约者从不履约行为中获得的收益”^[71]即可。