气候变化的国际治理

二、气候变化的国际治理

(一)气候变化问题的全球性

虽然人类对气候变化并未完全了解，且当前科学界对气候变化问题的研究成果尚存争议，但这并不意味着研究这一问题毫无价值。现有的认知事实已经足以向我们昭示应对气候变化问题的紧迫性以及气候治理的必要性。

气候变化问题最显著的特征莫过于其影响的全球性。“它不是某一个国家或地区的事，而是全世界共同面对的，关系到整个人类生存和可持续发展的问题。”^[36]随着全球化进程的日益深入，人类所面临的生态环境问题越来越具有全球性。某一国排放的温室气体将会导致全球气候变化，从而影响其他国家。同样，一国采取措施限制本国温室气体排放，其他国家也将从中受益，产生“搭便车”现象。因此，应对气候变化需要各国合作，共同参与。

同时，现有的研究成果也足以引导和支撑我们去探索气候变化的应对机制。国际社会通过一系列气候变化国际法律制度的实施，整合了国家、国际组织、企业团体和全球市民社会的力量，建立起以国际合作和共同但有区别的责任为核心的国际气候治理体系，顺应了国际社会共同发展的这一内在要求。

(二)两个层面:减缓与适应

2007年IPCC第四次报告指出，气候变化的速度比原先估计的更快，要想将升温幅度控制在2℃范围以内，必须在2015年前后使全球温室气体排放量达到最高值。面对全球气候变化及其带来的巨大危害，国际社会必须作出选择。减缓和适应是人类应对气候变化的两大途径。减缓(Mitigation)是通过人为干预，从源头上减少温室气体排放或增加温室气体的汇^[37]。要想控制大气中温室气体排放浓度的增长，除了减少排放以外，还可以通过各种方式例如碳汇项目把排放到大气中的温室气体重新吸收起来。另一途径为适应(Adaptation)，针对实际发生的或预期将会发生的气候变化或其后果所进行的自然系统或人类系统调整，以降低气候变化所带来的危害或充分利用气候变化所带来的各种机遇。

虽然有计划的适应措施是减缓气候变化的重要补充手段，但是适应措施的滞后性、实施效果的不确定性，加上较高的成本，使得其无法避免气候变化所带来的损害。大自然本身的温室气体排放我们无法阻挡，但是我们可以通过各种努力减少人类活动排放。根据2007年IPCC第三工作组的报告，只要提供适当激励机制并增加研发投资，利用现有的技术就能够减少温室气体排放。因此，在这两大途径中，国际社会更倾向于采取积极的减缓措施来抑制温室气体排放的速度和总量，这也是当前国际气候合作与治理的方向。

(三)国际气候变化机制的发展进程

当前气候变化问题的基本应对途径是通过国际气候谈判，建立起国际气候变化机制。在气候变化问题领域，国际社会通过谈判和协商共同制定一系列的行为规范和环境规约。国际气候变化机制的演进是当今世界解决全球性环境问题过程的一个缩影。气候变化博弈背后的经济利益之争和地缘政治之争，构成了国际气候合作与治理的国际大背景。^[38]

从1990年联合国启动气候公约的谈判算起，迄今为止国际气候制度的演进大约经历了以下三个阶段:第一阶段1990—1994年，《联合国气候变化框架公约》谈判启动到签署和生效的过程。这一阶段主要确定了应对气候变化的总体框架和基本目标以及各国的基本义务。第二阶段1995—2005年，《京都议定书》的谈判和签署生效阶段。它主要是讨论公约的具体实施，规定了附件一国家的具体减排指标，并引入了“京都三机制”。第三阶段从2005年至今，也称之为后京都时代，谈判主要围绕着第二承诺期内附件一国家的减排义务和进一步完善京都机制的执行机制来展开。

一般来说，1992年的《联合国气候变化框架公约》和1997年的《京都议定书》构成了气候变化机制的基本组成部分，是我们探讨国际气候变化机制的主要国际法律依据。从公约生效以来，每年都要举行《联合国气候变化框架公约》缔约方会议(以下简称缔约方会议)，就公约的履行等具体问题进行磋商。从1995年第一次柏林缔约方会议至今，已召开了15次会议。^[39]其中第一次到2004年第十次都是围绕《京都议定书》的起草、签署和生效，这一时期也被称为“京都时代”，所建立的气候变化机制被称为“京都机制”。从2005年第十一次会议开始，公约缔约方会议与《京都议定书》缔约方会议同时召开，至今共举行了五次，其主题围绕第二承诺期内(根据《京都议定书》规定2008—2012年为第一承诺期，当前即将到期，2013—2017年称为第二承诺期)气候变化问题的应对和对京都机制的完善，因此也被称为“后京都时代”。

(四)政府间气候变化专门委员会的评估报告

IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)^[40]即政府间气候变化专门委员会，它是1988年由世界气象组织和联合国环境规划署联合设立的机构，以评估有关气候变化的科学、技术和社会经济信息、潜在影响和各种适应和降低危害的选择。该机构向所有联合国和世界气象组织的成员开放，并独立于《气候变化框架公约》及《京都议定书》。

IPCC的主要工作是出版气候变化评估报告以及多种议题的技术报告、方法报告和特别评估报告，它是对气候变化领域内的全球现有科研成果的最新总结，具有高度的权威性。其报告的主要内容包括:气候和气候变化科学知识的现状;气候变化，包括全球变暖的社会、经济影响的研究和计划;对推迟、限制或减缓气候变化影响可能采取的政策;确定和加强有关气候问题的现有国际法规以及将来可能列入国际气候公约的内容。^[41]

截至目前，IPCC共发布了4次评估报告。1990年第一次评估报告确认了有关气候变化问题的科学基础，它促使联合国大会作出制定《联合国气候变化框架公约》的决定，启动了公约的谈判。1995年第二次评估报告为系统阐述公约的最终目标提供了坚实的科学基础，在《京都议定书》的谈判中发挥了重要作用。^[42]2001年第三次评估报告为各国政府制定应对气候变化的政策提供了坚实基础，为《京都议定书》的最终生效起到了决定性作用。2007年第四次评估报告在吸纳此前三次报告和六年间的最新科研成果的基础上，对当前气候变化的主要原因、科学事实进行阐述，并对未来的气候变化趋势进行了预测。该报告指出，现有各种技术手段和许多在2030年以前具有市场可行性的低碳和减排技术，可以实现低成本的有效减排。该报告还认为，通过国际合作的一致行动以及合理的政策措施，可持续发展与减排之间并不矛盾，还可以相互促进，最终实现公约中“将温室气体浓度控制在较低水平的”长期目标。这些结论为后京都时代的国际谈判和各国国内气候政策的制定提供强有力的证据。^[43]

IPCC的评估报告对气候变化国际谈判产生了重要影响，其研究成果影响着国际谈判的进程，在国际气候变化事务中持续发挥着不可估量的作用。值得注意的是，2008年8月IPCC正式开始了第五次评估报告工作，预计将于2014年完成。新报告主要关注未来气候变化的趋势和影响程度，以期为后京都机制的发展指明方向。同时，新报告还将加强气候变化的经济学分析，以及对区域气候变化的科学评估。