“后京都时代”国际气候制度的进展

二、“后京都时代”国际气候制度的进展

（一）“巴厘岛路线图”的出台：“后京都时代”国际气候谈判的开启

联合国气候变化大会于2007年12月3日至15日在印尼巴厘岛举行。大会包括《联合国气候变化框架公约》第十三次缔约方大会和《京都议定书》缔约方会议等一系列会议和活动。会议共通过了28项决议，其内容涉及适应气候变化基金、减少发展中国家因森林砍伐造成的温室气体排放、技术转让、能力建设、《京都议定书》下的灵活机制、国家通信、财务和行政问题以及执行公约的长期行动等。最为重要的是，大会最终艰难地达成了“巴厘岛路线图”。^[5]会议结束后，一些媒体兴奋地将“巴厘岛路线图”称之为“遏制全球气候变暖，拯救地球的路标”。

这次联合国气候变化大会经过半个月的艰苦谈判，最终达成了协议。美国在最后一刻也对“巴厘岛路线图”表示赞成。这次会议总体来说，对发展中国家是有利的。根据“巴厘岛路线图”，发达国家缔约方要履行可测量、可报告和可核实的减排责任，对发展中国家减缓和适应气候变化的行动，则要以可测量、可报告和可核实的方式提供技术、资金和能力建设方面的支持。

对于这次会议，联合国秘书长潘基文表示，希望大会能紧急出台一个综合性方案，并呼吁《联合国气候变化框架公约》所有缔约方为实现这一目标表现出政治意愿，为从根本上减少气候变化给人类所带来的影响作出努力。这次“巴厘岛路线图”的制定，正式标志着国际气候制度安排的《京都议定书》从第一个承诺期步入到第二个承诺期。从目前开始，全球正寄托于“后京都”时代对遏制全球变暖作出全面规划。

但是“后京都”时代的气候制度框架何去何从，能否对全球变暖作出有效努力，还取决于很多问题的解决。从以往经验看，由于缔约方众多，各方关注点不同，利益分歧严重，导致谈判效率低下。能否在2009年的哥本哈根大会上基本完成第二阶段减排的全面规划，是“后京都”时代面临的第一个难题。围绕着种种敏感问题，各国之间将迎来艰难的利益博弈。

美国的立场也关系到新减排规划是否到位。美国在巴厘岛会议召开前仍拒绝作出明确减排承诺，并试图撇开联合国，沿自己规划的方向推动减排。这种做法必将削弱有关国际气候制度的影响力，并可能导致联合国的努力走向分裂。虽然这次最终还是将他们纳入了“巴厘岛路线图”的规划中，但是其复杂的国内政治压力和前后矛盾的表态依旧是“路线图”能否顺利推行的不稳定因素。

再一个就是发展中国家的减排义务问题。按照《京都议定书》规定，2008—2012年发展中国家无须承担任何义务，但是在这次谈判中，中印等发展中国家如何履行减排或限排义务成为无法回避的议题，国际社会也一直要求其承担起减排温室气体的责任。至于发展中国家的义务具体如何设置，将是发达国家与发展中国家对话的焦点与难点。

同时，《京都议定书》的最大缺陷是没有监督与惩罚性机制。《京都议定书》没有一条是有关违约的惩罚机制，这就给缔约国的违约留下了可乘之机。在“巴厘岛路线图”展开后续谈判时，是坚持自愿原则，还是加入强制性条款，是目前缔约方的最争大争议与分歧所在。从过去7年的实践来行，无约束力的协定不具有很强的执行力。

当然，我们也看到了“巴厘岛路线图”积极的一面，它确定了今后加强落实《联合国气候变化框架公约》的领域。这是世界上第一个关于控制温室气体排放、遏制全球变暖的国际公约。“巴厘岛路线图”在第一项第一款中指出，依照《公约》原则，特别是“共同但有区别的责任”原则，考虑社会、经济条件以及其他相关因素，与会各方同意长期合作共同行动，行动包括一个关于减排温室气体的全球长期目标，以实现《公约》的最终目标。这是全世界的共同愿望，也是需要每一个国家共同合作才能实现的终极目标。^[6]

（二）《哥本哈根协议》及其未决的国际气候法律问题

旨在为《京都议定书》2012年第一期承诺到期后的全球温室气体减排签署新协议的哥本哈根气候峰会在达成了一份不具法律约束力的《哥本哈根协议》后落幕。《哥本哈根协议》坚持了“共同但有区别的责任”原则和“双轨制”的谈判机制，就全球升温上限、资金、技术以及透明度等问题作出了原则性的规定。^[7]协议作为“后京都时代”谈判进程中的一个重要成果，其共识将成为下一步谈判的基础，标志着全球合作应对气候变化取得了重大进展，对于最终达成具有法律约束力的协议将起重要的推动作用。

由于哥本哈根会议未能达成具有法律约束力的协议，会议之前便存在的几大分歧仍然悬而未决，墨西哥会议也未有进展，所有在哥本哈根会议上预期要实现的目标都要在2011年南非会议上继续进行谈判。整个国际社会目前面临的最大挑战是，如何将《哥本哈根协议》中的政治意愿变成有法律约束力的国际法文件。对于各国政府来说，哥本哈根会议已成为过去，现在注意力应该转移到对未来谈判的跟进上。2010年的墨西哥坎昆会议没有进展，国际社会要想就《议定书》第二承诺期的国际减排制度作出具体安排，使哥本哈根会议上发展中国家与发达国家利益冲突的焦点问题在2011年南非会议上达成共识，取得积极进展，还需在以下尚待解决的法律问题上作出巨大努力。

1.促使国际社会在南非会议上达成具有法律约束力协议

联合国气候变化公约秘书处将在2011年11月在南非举行公约缔约方第十七次大会。由于《哥本哈根协议》中并没有明确其变为具有法律约束力文件的时间表，所有在哥本哈根会议上未能实现的目标都必须继续进行谈判，因此，将《协议》内容法律化成为了人们对南非会议最大的期待。从过去多年的实践看，这种无法律约束力的协定对各国并不具有很强的执行力。由于缺乏惩罚机制，对任何减排不达标的行为，除了道义上的谴责之外，并没有其他应对之法。在气候变化的议题中，“具有法律约束力”的本质体现，关键是要建立具体的执行机制、监督机制和惩罚机制，这也是《议定书》未能解决的问题。作为有约束效应的国际法律文件，《议定书》至今没有惩罚细则，以致不能充分规制发达国家的违约风险。由于这些重大缺陷的存在，自《议定书》第一承诺期（2008—2012年）生效起，发达国家并未在减缓行动上取得任何显著成果，全球温室气体排放依然呈上升趋势。^[8]因此，在将《协议》法律约束化的谈判中，应通过一系列具体的、可操作的执行、监督和惩罚机制来实现其国际法律规制的目的。国际气候谈判将会是一个艰巨而渐进的过程，希望在2011年的南非，全球政治领袖能达成一份具有法律约束力的协议，以接过《议定书》的接力棒。

2.发达国家应按照“共同但有区别的责任”原则细化《协议》内容

由于《协议》中对于发达国家要采取的行动规定得过于原则化，因此关于“发达国家到底减排多少”“发达国家对发展中国家的减排援助如何落实”等焦点问题几乎无一取得实质性进展。因此，在接下来的谈判中重点是如何按照“共同但有区别的责任”原则将发达国家的减排义务以法律的形式明确固定下来，这样才不会使发达国家作出的减排承诺和资金援助成为“空头支票”。

（1）应明确发达国家到2020年量化的减排指标，以及对其减排指标进行测量、报告和核实的准则。在发达国家2020年减排指标问题上，所有发达国家尤需加大力度，不仅要在《协议》确定的全球2℃升温上限的基础上作出进一步明确的减排指标承诺，而且要采取切实的行动实施减排，其减排效果还应主动接受《公约》下“严格的、充分的、透明的”审查。缺少了这样的机制，国际社会就无法采取必要的行动应对气候变化，而发展中国家也不会相信工业化国家愿意在解决他们自己所导致的问题时承担起应尽的责任。

（2）应明确发达国家提供资金和技术的数量、方式和管理机制。发展中国家的行动规模在很大程度上取决于能否通过国际合作行动有效地提供资金和清洁技术，因此，发达国家必须澄清资金和技术供应的方法以及发展中国家将如何分配和使用这些资金和技术。就《协议》中明确提出的哥本哈根“绿色气候基金”以及“技术机制”，也需要制定出具体的实施细则，以使这两大机制具有切实的可操作性。

3.应确保在未来的气候谈判中进一步维护发展中国家利益

广大发展中国家作为全球气候变暖最直接和最脆弱的受害者，其在发展经济的同时，如何有效应对气候变化、积极参与全球气候谈判并将自身的利益需求体现在国际法律文件之中，是未来气候谈判应关注的一个重点。国际社会尤其需要在以下两个方面作出努力，以此来维护发展中国家的利益：

（1）发展中国家如何有效参与谈判的问题。为了使国际气候保护法律制度的制定更具有广泛性，未来全球气候规则在制定时必须要遵循民主和透明的谈判机制。一方面，谈判有关机构的主席和秘书应当尽量保持谈判基础（文案）的准备程序更加公开和透明，使这个过程更加公正和平衡地反映不同的立场，尤其是广大发展中国家、岛屿国和非洲落后国家的切身利益需求；另一方面，应当改变决策机制，反对大国控制规则制定的“暗箱操作”行为，应当保障所有缔约方的知情权和表决权，以广泛吸收发展中国家进一步参与整个气候谈判进程。

（2）发展中国家如何参与减排的问题。为了促使哥本哈根会议取得成功，包括中国、印度、巴西等国在内的发展中大国都作出了自己的减排承诺。然而，发达国家在表示愿意掏钱的同时，又提出要以包括中国在内的发展中国家减排行动公开透明为附加条件，要求发展中国家接受国际“三可”作为前提。由于发展中国家减排接受国际“三可”，相当于将自己的自主减排行动置于与发达国家为了偿还历史排放债务而应承担的减排义务同样的标准之下，并且会限制自身为了发展和脱贫而必需的排放空间，因此严重损害了发展中国家的切身利益。^[9]虽然《协议》中就发展中国家的减排方式作出了原则性的规定，但对于发展中国家减排性质以及减排方式的细则问题肯定还将会是未来谈判中争议的一个焦点，发达国家也还会以此作为在资金和技术承诺上讨价还价的一个砝码。在该问题的解决上，还需双方进一步地谈判和妥协，但必须要明确的一点是，坚决反对发达国家将两种不同性质的减排目标相挂钩，发展中国家履行其减排承诺的方式和程度取决于发达国家在资金和技术转让等方面承诺的切实履行，并以保证发展中国家经济和社会的可持续发展为前提。