严格水资源管理手段探讨

严格水资源管理手段探讨

郑天媛

（昆明市水利局）

摘要：昆明是水资源匮乏的区域，建立严格的管理手段实施水资源的管理势在必行。因此，必须本着科学合理、公平高效的原则，创新、理顺水资源优化配置机制和健全水资源管理制度。同时，利用现代技术，加强对水资源开发利用状况的监测。

关键词：严格　水资源　管理

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是重要的生态与环境的控制要素。坚持水资源可持续利用，通过对水资源的合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效的保护和科学的管理，满足饮水安全、防洪安全、粮食安全、经济发展用水安全，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

昆明是云南经济社会发展的核心区。地处金沙江、珠江和红河三大流域的分水岭地带，全市水资源时空分布不均匀，水资源主要依赖自然降雨形成的地表水和地下水，多年平均水资源总量为73.13亿m³（地表水资源量占75.4%，地下水资源量占24.6%）。其中，滇池流域多年平均地表水资源量9.74亿m³，扣除蒸发等，多年平均水资源量仅为5.34亿m³，人均水资源量不足200m³，为全省人均水资源量的1/30，全国人均水资源量的1/10，世界人均水资源量的1/31，是全国14个严重缺水城市之一。昆明属典型的资源型缺水地区，随着经济社会的快速发展，水资源供需矛盾尖锐，水环境不堪重负，滇池水体和其他一些水体的恶化已成为水质性缺水的重要成因。可以说，资源型缺水和水质型缺水问题在昆明十分突出。水资源贫乏的客观条件与保障经济社会又好又快发展对水的实际需求成为一对尖锐的矛盾体，即便是今后实现了外流域补水，水的资源价值和经济价值都不可能无限度地满足对水资源的需求，水资源的管理和优化配置已成为经济社会可持续发展和生态环境改善迫在眉睫的问题。

一、严格水资源的管理势在必行

（一）严格水资源的管理是弥补水资源先天不足、缺水严重的客观选择

昆明地区降水时空分布极不均匀，多年平均降水量为1 006mm，约80%的降水集中在6～9月份。人均水资源量低于300m³，与严重缺水的京、津、唐地区和中东以色列水平相当，处于极度缺水状态。严重的水资源短缺是先天不足的客观存在，是对该地区经济社会又好又快发展的严重制约。要解决这一矛盾，必须通过对水资源进行严格管理。主要任务包括科学合理安排本区域水资源的开发、利用、节约、保护和适时适度的实施外流域补水。

（二）严格管理水资源是改善水生态环境严重恶化状况的现实要求

昆明水环境恶化已经演化成一个自然、经济、社会和政治交织的问题。人口的增加，城市化进程加快，工农业及生活污水排放失控，致使湖泊、水库、河流污染加剧，水质不断恶化。滇池周边河湖有水皆污已是不争的事实。因此如何摆脱只重开发利用的旧观念，建立起开发利用与节约保护并重甚至节约保护优先的新思维？如何一改以往水资源以需定供的旧模式，推行以供定需的新机制？迫切需要推进水资源优化配置。改善水环境的水资源优化配置任务，包括研究制定生活生产与环境之间水关系的法规制约，以及通过行政手段和技术手段促进污水资源化的方略和措施。

（三）严格管理水资源是昆明经济社会可持续发展的基础条件

昆明是全省经济社会发展的支柱和龙头。作为云南政治、经济、文化中心和面向东南亚、南亚的国际性商贸旅游城市和窗口，对全省经济发展具有较强的辐射和带动作用。水利工程建设虽持续不断，但供水缺口一直在逐年加大。2007年3月，在松华坝水库供水将近枯竭的关键时候，苦战八年的掌鸠河供水工程顺利的向昆明供水，使大城市避免了一场水荒。水荒虽然没有来临，但掌鸠河能维持得了多久？还有什么办法能保水问题的长治久安？昆明不仅缺生活生产用水，也缺环境用水。如果不合理配置掌鸠河供水，只是一味满足生活生产需求，那么流到昆明的清洁水必然会变成流入滇池的污染水，滇池水环境治理的任务将更加艰巨。外流域调水是一项耗费大量人力、物力、财力的工作。因此，昆明现在和今后都不具备水资源敞开用随意耗的条件。因此，外流域补水是必要条件，合理开发利用和节约保护本区水资源是前提条件，两者相辅相成，才能相得益彰。

二、行使职责，健全管理制度，理顺配置机制

在水资源严重匮乏的当今社会，水资源的配置攸关生存、发展和利益，优化配置水资源有着深刻的社会性和复杂性，早已成为社会各界关注的焦点，因此，必须本着科学合理、公平高效的原则，创新、理顺水资源优化配置机制和健全水资源管理制度。

（一）严格贯彻取水许可审批制度

国务院发布的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定取水单位和个人只有依法向水行政主管部门申请领取取水许可证，缴纳水资源费，并明确在取用水过程中对水资源的节约、保护责任后，才能取得取水权。通过实施取水许可制度，按照水资源规划的要求以及水资源的承载能力，直接对水资源进行配置，调配生活、生产和生态用水，调节地区、部门等各用水单位的用水关系，实现水资源的统一优化调度。取水实行行政许可是国家加强水资源优化配置和监督管理的一项重要的法律制度，也是水资源优化配置的重要法律基础和依据。

为此，首先应把宣传和贯彻落实《条例》作为当前水资源管理工作的重点，认真调查昆明市水资源开发利用现状，对辖区范围内的用水户进行普查并建立数据库，并在此基础上进行分类和归纳，针对不同的类型，提出分类处理指导意见，并向着将全部用水户纳入取水许可管理的终极目标迈进。

（二）实践水权、水权转让机制，运用经济杠杆促进水资源优化配置

《取水许可和水资源费征收管理条例》明确了水权和水权转让的合法性。单纯依靠行政机制解决跨行政区、跨行业水资源配置纠纷的难度已经越来越大，借助社会主义市场经济手段，合理运用经济杠杆实现水资源优化配置势在必行，而且我国已经取得了大量成功经验。水利部在《水利部关于水权转让的若干意见》中，明确提出积极推进水权转让，充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，促进水资源的合理配置。要求各地大胆探索，勇于创新，积极开展水权转让实践，为建立完善的水权制度创造更多的经验。昆明市属于水资源非常贫乏的地区，目前已经在实施外流域调水工程，如何促进节水型社会的建设，如何科学合理地对水源区进行补偿，水权制的合理运用应能成为理顺各方关系的关键机制。因此，应积极开展推进水权、水权转让的试点工作，按水资源可持续利用的原则，政府调控和市场机制相结合的原则，公平和效率相结合的原则，产权明晰的原则，公平、公正、公开的原则，有偿转让和合理补偿的原则，探索适合昆明的水权、水市场运作模式。

（三）积极推进水资源统一管理体制

《水法》明确指出“国务院水行政主管部门负责全国水资源统一管理和监督工作”。法律确立了“空中水、地表水、地下水”统一管理的原则。实现水资源统一管理，也是积极探索水权理论，培育适应社会主义市场经济体制下水市场的需要。水行政主管部门应在以下几个方面实施统一管理：一是产权管理。对与水资源所有权相关的占有权、开发权、经营使用权、处置权等进行界定和规范。二是水资源优化配置管理。水资源因不同于其他资源的自然属性，决定了水资源的合理配置既不同于一般商品，完全由市场机制来配置，也不同于其他专用性的稀缺资源，完全由国家计划配置。在水资源配置过程中，如何把握好公平与效益、兴利与除害、近期与长远，同时使经济、社会、资源、环境协调，使水资源配置获得最大的社会效益，是水资源统一管理的重要而复杂的问题。三是水资源政策管理。就是为实现水资源持续利用而制定和实施的方针政策管理，包括宏观和微观管理的诸多方面，涉及天然水资源子系统、社会经济子系统和水资源管理子系统。当前政策管理中迫切需要解决的问题是流域管理政策的建立、完善和流域管理与区域管理之间政策的协调。四是水资源组织和协调管理。《水法》中规定：“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”“一龙管水，多龙治水”的管理体制，是切合当今现状的必然选择。要尽快完善和健全昆明市的水资源统一管理体制。五是水资源开发利用与保护管理。水资源开发利用管理是指地表水、地下水的开发与利用全过程的管理，包括规划、可行性研究、初设等前期工作，工程施工及竣工验收等建设管理及工程运行管理。水资源保护管理是指用水质量、水生态系统及河湖沿岸生态系统保护管理。当前，尤其要加强对水利行业外的水资源开发、利用与保护的管理，适应水资源统一管理的新形势。地下水的管理权限逐步理顺就是昆明水资源实行统一管理的良好开端。六是水资源信息与技术管理。加强水文观测、水质监测、水情预报、工程前期调研和运行管理跟踪监测等水资源基础工作，建立水资源综合管理信息系统，应用新技术、新方法，建立水资源调查、评价、预测、配置、调度等体系。

（四）健全和完善节水型社会制度体系

昆明市水资源优化配置，必须坚持先节水后调水的原则。节水的核心是提高用水效率，这是水资源优化配置的出发点和归宿点。昆明作为云南经济社会发展的火车头，水资源开发利用程度高，特别是滇池流域的开发利用程度接近甚至超过100%，这两个指标已超过了世界水资源开发利用的忌讳。导致供水紧缺局面的，不仅是水资源短缺的问题，也有水资源管理粗放、用水不合理和浪费的问题。昆明目前已采取措施实行计划用水和定额用水管理。一是进一步完善了非居民用水户的计划用水和定额用水管理，推广住宅和公共节水便器、沐浴器等节水器具，采取多种措施降低了城市公共用水损耗率。二是大力发展节水型农业。坚持以提高农业生产用水利用率为中心，以增强农业节水抗旱综合功能为重点，结合生态环境建设、滇池污染综合治理、水利基础设施建设、农业产业结构调整及水资源分布，针对不同类型地区，不同作物，不同土壤，因地制宜推广多种形式高效节水农业措施，把工程技术，农艺节水，生物节水措施有机结合起来，积极引导农民调整农业产业结构，优化农业区域布局；实施水改旱，压缩部分需水量较大的水稻种植面积，扩大花卉、蔬菜等经济作物种植面积；大力发展钢架大棚，滴灌、喷灌、雾灌等现代设施农业，降低农业用水量，发展节水型农业。三是实施工业生产节水。从1982年开始，昆明市在工业生产方面大力开展了节约用水工作，通过调整工业结构和布局，采用了一些高新技术，提高了水的循环利用率，同时也减少了污水的排放。据有关资料统计，2005水平年全市工业生产用水在2000水平年基础上节水1 205.16万m³，预计2010水平年节水3 188.8万m³。

目前，对水资源问题，无论是公众意识还是社会舆论，谈资源短缺的多，抨击糟蹋浪费的少。实际上，昆明市是有节水空间的，只要去挖掘，节水的潜力也是很大的。在水资源总量有限的条件下，必先采取保护性和持续性的节水措施，提高水资源的利用效率，建立健全水资源开发利用保护的节约型体制，形成合理完善的水价形成等机制，才符合国家的方针政策，也才更有条件支撑和促进外流域的调水。昆明市的水资源状况决定了昆明市必须建设节水型社会，建设节水型社会除了提高公众自觉性外，更多的还需要法规、制度的保障，经济杠杆的调控。前面所述的取水许可制度和水权制就是从国家法律和经济层面保障节水型社会的建设，此外还要根据《云南省“十一五”节水型社会建设规划》，以《云南省行业用水定额》的贯彻执行为突破口，积极推进节水型社会建设。要以云南省行业用水定额为基础，建立健全用水总量控制、定额管理、取水许可、水资源论证、用水计量与统计、节水产品认证等制度，对城市居民用水，加快推行阶梯式水价，对非居民用水，实行超计划超定额用水累进加价制度。昆明市要高标准要求，作好标杆模范带头作用，制定严格的节水管理措施，提高水的利用效率，力争在“十一五”期间节水型城市建设取得重大突破。

三、利用现代技术，加强对水资源开发利用状况的监测

加强水资源开发利用状况的监测，准确掌握地表水、地下水资源的动态变化及趋势，是优化配置水资源的技术基础，也是水行政主管部门的重要职责。贯彻《取水许可和水资源费征收管理条例》，实施取水许可制度也要切实防止只发证、收费，不监督、管理的倾向，应对取水户的计量装置、取水量、节水措施、退水水质等方面情况进行监督检查，发现问题，应责令取水户及时加以整改，以维护取水许可制度的严肃性。

水资源开发利用状况监测包括地表水资源开发利用状况监测和地下水资源开发利用状况监测。地表水取水分布零散，很多地点交通、通信不便；地下水取水分布集中，多分布于城市或坝区，过度开发危害远较地表水过度开发危害高，且交通、通信条件好。因此本着先易后难，急用先建的原则，拟以城市地下水资源自动监控系统的实施为突破口，进一步加强对地下水资源的管理，优化配置地下水资源，维系地下水资源的可持续开发利用，进而带动地表水资源开发利用的监测。

为此，利用现代测控技术和信息通讯技术，开展地下水资源开发利用动态监测，实时准确地获取开采量、地下水位变化第一手资料，是强化地下水资源管理、科学合理开发利用和优化配置地下水资源的重要技术基础和前提，是国家法律、法规赋予水行政主管部门的重要职责，是新时期实现对水资源统一配置、统一调度、统一管理的必然要求，也是水利信息化建设的有机组成部分。

总之，只有实现水资源的统一管理和优化配置，才能更好地为昆明经济社会又好又快发展提供有力的基础保障。