水资源管理和水资源规划的区别

8.2　水资源管理

水是人类生存之本，也是最为稀缺的公共资源之一。随着经济活动的扩大和人口的增长，人类对水资源的需求也日益增加，水资源短缺已成为一个全球性的问题。中国也是一个严重缺水的国家，虽然水资源绝对量居世界第6位，但人均水资源占有量仅为世界人均水平的1/4，而且时空分布不均匀，加之污染和浪费严重，水资源的供需矛盾十分尖锐，这在北方干旱、半干旱地区更为突出。因此，加强水资源管理已迫在眉睫。所谓水资源管理就是指从水资源勘察、开发、利用到再利用过程中的管理总和。

8.2.1　水资源内涵及属性

1.对水资源内涵的认识

资源之所以成为资源，在于它的可利用性。然而自然界的一切形态的水并非都是可利用的。一种自然物质是否可被人类利用，不但取决于这种物质本身，而且取决于人类的认识能力与技术能力。因此各国研究者都从各自特定的学科领域出发，试图对“水资源”做一全面深刻的定义。如1963年英国在关于水资源法的法律中将水资源定义为“具有足够数量的可用水源”；1977年联合国教科文组织和世界气象组织建议的水资源定义是：“作为资源的水应当是可供利用或有可能被利用，具有足够数量和可用质量，并可适合某地对水的需求而能长期供应的水源。”这两个定义突出了“足够数量”的量，强调的是只有足够数量的可利用的水才能称其为水资源，这显然是不合适的。一种物质是否是资源只决定于它的可利用性，与这种物质是否是“足够”的量关系不大，因为资源具有稀缺性。

在我国，对水资源的理解也各不相同。具有一定权威性的《中国大百科全书》（1998年）中对水资源的定义是：“在一定的经济技术条件下可供人类利用的地球表层的水。”我国《水法》中所称的水资源，仅指地表水和地下水，即江、河、湖泊、人工河道中的水，陆地上的地下水。

综合上述的各种定义，从资源的本质出发，我们认为应将水资源界定为“地球上一切可利用和潜在可利用的水”更合适。可利用具有一种直接性，潜在可利用是指间接性，即要有一定的条件，包括了经济、技术、生态的条件等。虽然废水、冰雪和海水也是一种资源，但水资源一般不包括它们。

2.水资源的属性

水资源是具有自然属性（地理特性、环境特性、生态特性）、社会属性和组织属性（生产特性、消费特性）等多种属性的公共资源。

（1）水资源具有水文关联性、生态关联性，是与土地连在一起的水体、水生态系统。它参与自然界的水文循环和生态系统的构质循环、数量流动和信息交流过程。

（2）水资源具有自然的持续流动性，它储量有限但可以循环再生，这是水资源不同于土地资源和其他公共物品的根本特征。

（3）水资源具有季节性、地域性和整体性。在不同时间和地域，法律规定的水资源的范围也有所不同。水资源随着自然周期随机变化。水资源以流域或水文地质单元构成一个统一体，每个流域的水资源是一个可以流动的、转化的、完整的统一体。

（4）水资源既是一种宝贵的公共资源，也是一种灾害源，其有用性具有相对性。例如洪水既具有清理河道、净化水体的有利作用，又具有损坏农田、泛滥成灾的有害性。

（5）水资源具有专有性和共享性。水资源的最初来源是雨水，具有可移动性、可再生性、共享性等自然属性。水资源是一种专有性、独立性较低，共享性较强的物体。虽然水资源具有共享性，但可以通过人为占有、国家垄断、制定用水许可和确立水权造成水资源的稀缺性和专有性。水资源的长期、稳定、大量供给依赖于水利设施，但水利设施具有投资大、投资周期长的特点，由水利设施提供的水资源具有私人物品和公共物品相交叉的混合特征。

8.2.2　水资源管理的内涵、内容和原则

1.水资源管理的界定

从历史进程来看，水资源管理范围局限在防洪和灌溉上，较少考虑到水资源的生态效益，对水资源管理的研究也局限在防洪体制的建设和灌溉设施的投资建设运营上。多数研究从技术角度分析如何增加水资源供给，并受制于宏观政治经济体制的限制，强调政府计划在配置水资源中的效应。随着我国市场经济体制的建立与完善，对于如何借助市场机制来化解水资源短缺的研究还处在理论探讨阶段，水资源的管理制度基本上还停留在计划经济体制下的模式——即政府在水资源配置中起主导作用。目前对水资源管理还没有一个确切的概念界定，不同学者或者从水资源开发利用角度，或者从水资源持续利用角度，或者从水资源区域特性角度，概述了水资源管理的主要内涵。实际上，水资源管理是一个动态的概念，不同时代、不同环境条件下，水资源管理的内涵和外延均有不同。随着人口增多、经济社会的发展、用水需求的增长，增加水资源供给成为水资源管理的主要问题。随着人类用水行为的多样化，尤其是工农业的发展，水资源污染、稀缺程度加剧，如何控制需求、保护水资源成为水资源管理的中心问题。

综上所述，水资源管理就是综合运用各种政策措施，实现水资源长期稳定的供求均衡。不管是兴建水利工程、控制水资源污染，还是改革水价、加强水源地保护等，其目的都是为了实现水资源的长期的供求均衡。

2.水资源管理的主要内容

水资源管理是一项复杂的水事行为，涉及范围广泛。长期以来，许多人对水资源管理的理解是狭义的，即把水资源管理的内容局限在水利管理，并没有把水作为公共资源和环境要素考虑在内。随着时间的推移和环境的变化，水资源管理的内容在不断丰富、拓展，管理目标逐渐由单一走向综合，管理内容也涵盖了人与水以及所形成的人与人之间的关系的各个方面。由于人和水的关系处理更多反映的是技术水平高低，因此，水资源管理制度作为人为创设的制度体系，关键是规范人与人之间的关系，即综合运用制度、经济和政策等手段，规范和约束人的行为，达到人与人的均衡。因此，水资源管理的主要内容应重点放在制度创新、制度实施上，而技术则是促成管理制度有效实施的一个具体手段。比如，现实条件下，我国已经有许多先进的节水灌溉技术，但是应用范围并不广泛，问题的关键是不存在节水灌溉技术广泛应用的制度激励。

水资源管理的目的是为了规范在水资源短缺情况下人们的生产和生活方式及其相互之间的关系。现实条件下，水资源管理的主要内容仍然可以从水资源的供给层面和需求层面来考虑，只不过随着时空条件的变化，水资源供给管理和需求管理的内容也要相应改变。供给管理主要包括：水资源配置管理、水资源工程投融资管理、供水价格管制、环境管制等；需求管理主要包括：水资源交易管理、水资源定额管理、产业发展进入管制等。

3.水资源管理的主要原则

国际组织、各国政府及研究学者根据水资源短缺的成因，并结合各国政治、经济及社会体制，为加强和改善水资源管理，变革管理制度，都提出了相应的水资源管理指导原则，如2000年国际水文科学学会（IAHS）提出未来水资源管理应坚持流域统一管理的原则；我国水利部提出水资源管理的“五统一，一加强”原则。

为实现稀缺资源永续利用的基本目标，水资源管理应遵循效率、公平、可持续和整体性原则。

（1）效率原则

随着水资源需求的不断增长，水资源逐渐成为一种稀缺资源。为实现稀缺资源价值最大化，在水资源的配置和使用中要遵循水资源配置和使用的高效率原则。配置效率体现了水资源在不同行业、不同用途之间的分配制度的科学性和合理性，不同用水主体间量的比例所产生的综合效益的差异。按照经济学观点，配置效率是指资源利用的边际效益在用水各部门中都相等，以获取最大的社会效益，即水资源配置达到帕累托最优。使用效率是指某个用水主体的投入产出比，反映用水主体的用水行为和用水技术，目的是追求单位资源的最大生产率。水资源使用效率受制于用水主体的技术水平和节水意识，因此，可以运用价格杠杆和定额管理制度，约束用水主体的用水行为，以实现水资源使用的高效率。

（2）公平原则

公平与效率是经济学中的一对范畴，效率原则反映了资源的稀缺性，公平原则反映了资源的不可替代性。按照经济学家李嘉图的观点，所谓公平就是一切机会均等。因此，对于水资源而言，公平就是一切用水者皆有用水权利，且权利相等。公平原则主要包括：

代内公平。即同一流域全体社会成员具有平等享用该流域水资源的权利。水资源应满足不同区域间和社会各阶层间的利益要求，它要求不同区域（上下游、左右岸）之间的协调发展，以及发展效益或资源利用效益在同一区域内社会各阶层中的公平分配。

代际公平。整个人类社会成员都有平等享用水资源的权利，即当代要留给下一代不少于自己拥有的可利用资源量。如果人类活动能维持水资源的再生能力，使后代人得到不减少的可利用水量，就是给后代人提供了同等利用水资源的机会，实现了代际间的公平性。

生态公平。人和水都是自然界的产物，因此世界万物都有平等享用水资源的权利，生态公平就是要实现人和自然的和谐发展。要实现水资源管理的公平原则，必须加强水资源的保护，建立水资源转换的利益补偿机制和水资源使用的约束机制。

（3）可持续原则

自1980年国际自然保护联盟（UICN）发表的《世界自然保护大纲》中提出“可持续发展”以来，对于如何实现可持续发展问题一直成为世界各国制定经济发展战略的重要主导思想。实现经济社会的可持续发展，必须建立在资源可持续利用的基础上，这已成为世界各国在资源配置和使用中普遍遵循的准则之一。可持续原则是指实现水资源系统与经济系统和生态系统协调发展，通过自然再生能力的可持续以保障经济发展的可持续，实现代际间的资源分配公平。它要求近期与远期之间、当代与后代之间对水资源的利用需要有一个协调发展、公平利用的原则，而不是掠夺性地开采和利用，甚至破坏，即当代人对水资源的利用，不应使后一代人正常利用水资源的权利受到破坏。

（4）整体性原则

整体性原则体现了水资源管理中的系统观。按照系统论的观点，自然—经济—社会是一个不可分割、相互影响、相互关联的复合系统，三个系统既相互独立，又相互关联，是一种共生共长的关系。水资源本身也是一个系统，是自然—经济—社会大系统中的一个子系统，它渗透到自然、经济和社会系统中的每一个环节中。人类开发用水资源的活动，不仅影响水资源系统本身的变动，同时也影响自然、经济和社会系统各自的状态，影响到三者之间的互动关系。因此，水资源管理中应坚持整体性原则。整体性原则要求在水资源管理中，协调水资源承载力与经济发展的关系，协调处理上下游、左右岸、支流与干流、非消耗用水和消耗性用水、经济发展用水和生态用水之间的关系，统一水质与水量、开发利用与保护、防洪与使用的管理，整合政策、经济、制度、技术等手段，综合管理水资源。最终目的是实现自然、经济和社会的协调发展和水资源的可持续利用。

8.2.3　水资源管理模式及其比较^[6]

1.供给管理模式与需求管理模式

（1）供给管理模式

供给管理主要是利用各种工程手段来获取所需用水，它强调供给第一，以需定供。

供给管理模式缘于人们对水资源“自然赋予”的传统观念。自然赋予观突出了水的自然即生性，认为水资源没有价值，是自然无偿赐予给人类使用、取之不尽、用之不竭、无须支付任何形式的代价的公共资源。人们的水观念决定着人们的行为方式，无偿攫取甚至掠夺式开发水资源的用水习惯正是在自然赋予观的支配下得以形成。这种水观念反映到生产上，必然表现为水资源的粗放经营和大量消耗；反映到生活上，必然表现为水资源的浪费和过度开采。反映到水资源管理上，必然表现为松散式管理，水资源消耗速度和紧张程度没有恰当的手段和杠杆来衡量。一旦发现供需矛盾突出，就采用各种工程措施在可利用水资源中增加有效供水量，通过供给扩张达到供需平衡。在经济效益上，水资源的投入产出在国民经济核算中反映不出来，原因之一是许多水利工程建设由政府补贴，而且供水水价也很低。据OECD资料，发达国家新建供水工程的补贴高达75%。美国加州中央河谷工程的灌溉合同水量平均为0.3～1.3美分/m³，而按照边际成本计算则达16美分/m³；在生态环境上，由于大规模修建水利工程和过度开发水资源，导致了严重的诸如咸水入侵、盐碱化和地面沉降等生态环境问题。许多国家往往都是在完成水资源的开发利用之后，再回过头来对受损的生态系统进行恢复和重建。

显然，供给管理模式的采用依赖于特殊的条件，且它本身存在种种缺陷和不足。这样，当水资源危机出现的时候，人们开始重新认识水资源，反思“自然赋予观”的正确性，由此产生了水资源的经济物品观念和需求管理模式。

（2）需求管理模式

水资源的经济物品观强调水资源的稀缺性、价值性以及使用上的成本性，因而此时的水资源就从可以自由取用的非经济物品上升为经济物品。水资源需求管理模式随着人们水资源经济物品观的确立而产生。

需求管理着眼于水资源的长期需要，强调在水资源供给约束条件下，把供给方和需求方各种形式的水资源作为一个整体进行管理。其基本思路是：除供给方资源外，把需求方所减少的水资源消耗也视为可分配的资源同时参与水资源管理，使开源和节水融为一体，运用市场机制和政府调控等手段，通过优化组合实现高效益低成本地利用和配置水资源。

需求管理模式大体上包括四个方面的手段：一是经济管理手段，其核心是水价的确定。针对供给管理水价偏低的情况，需求管理模式首先提出供水不仅是有偿的，而且合理的水价应该以完全反映边际成本为目标。这一成本包括：供水系统的建设、运行和维护等项目的费用；水资源污损费用；外部因素引起的供水系统的毁损费用。这样，水利工程大量依赖补贴、效益低下的状况就会得到改善。其次，需求管理采用鼓励性措施（如税收、信贷等）和抑制性措施（如高价、罚款等）等经济杠杆来调节水的需求。二是制度法规手段。政府有关部门通过制定法规、制度等鼓励节水、约束浪费和保护水环境。具体如用水许可制度等。三是技术手段。如采用先进的节水和污水净化处理技术和设备，提高用水效率。四是诱导手段。主要是通过宣传和教育等方式，提高全民节水意识和引导消费行为朝着有利于节水方向发展。

（3）两种模式的比较

显然，供给管理属于粗放型管理，在人类发展早期对水资源需求量不大时或在水资源丰富地区这种模式较为适用，由于忽视经济效益和生态环境影响，所以它是一种不可持续的管理模式；需求管理弥补了供给管理忽视经济效益和生态环境影响的缺陷，也更适用于水资源短缺情况下采用。水价按边际成本定价理论上符合经济原则，但实践中如何实现仍是一个值得探讨的问题。

2.资源化管理模式与资产化管理模式

（1）资源化管理模式

资源化管理是仅仅把水资源作为一种实物从物质上进行管理，包括水资源的权属管理、数量管理、开发利用和保护管理等。资源化管理产生于计划经济体制下，它只注重水资源的使用价值，而其收益权能被掩盖，价值量被忽视，处置权被限制。管理手段只有单一的行政手段，政府对全部的水资源进行直接管理和调配，而市场则被排除在外。资源化管理模式反映到生产上，由于缺少价格信号，水资源的开发、利用和配置的经济合理性缺乏依据，使得计划中的盲目性在所难免，加之产权不清和缺乏流动性，水资源的优化配置和高效利用实际上难以实现；反映到生活上，由于缺乏监督和激励机制，也难以调动人们节约和保护水资源的积极性，最终导致水资源的浪费。随着我国经济体制改革的深入，人们逐渐认识到，虽然在特定的条件下，以行政手段对水资源实行实物性管理的模式发挥了作用，但大量事实表明，在微观层面上，计划对资源的配置效率存在着明显的不足。

（2）资产化管理模式

资产化管理就是把水资源作为资产，从开发利用到生产再生产的全过程，都遵循自然规律和经济规律，进行投入产出管理。它有三个特征：确保所有者权益、自我积累和产权的可流动性。水资源资产化管理的目的是有偿使用水资源，通过投入产出管理，确保所有者权益不受损害，增加水资源产权的可交易性，促进水资源价值补偿和价值实现。

水资源资产化管理的出现并非偶然，它是20世纪80年代以来全球性的水资源短缺、生态环境恶化和生存危机等严重的发展问题给人们带来的一种理性思考的结果，也是对我国长期高度集中的计划经济体制下以行政手段配置水资源而导致的一系列问题深刻反思的结果。传统的计划经济体制不仅使水资源正常更新的资金来源被人为地阻断，而且也造成水资源产品价格的长期严重扭曲。随着我国社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，尤其是以产权理论为核心的现代企业制度的建立，使水资源管理有必要采用资产化管理，而且水资源的稀缺性特征也使其转化为资产成为可能。

水资源资产化管理包括产权管理、经营管理和收益管理。产权管理是通过对水资源的资产化管理，建立起明晰的产权并实现产权的可流转，保证每一个经济主体自身的利益实现最大化；经营管理是通过对水资源的资产化管理，使水资源的开发、利用和保护走上良性循环的轨道，实现经济效益、生态效益和社会效益的统一；收益管理是通过对水资源的资产化管理，把水资源纳入国民经济核算体系，使水资源的实际价值得到反映和补偿，并实现保值和增值。

水资源的资产化管理是市场经济发展的内在要求，它通过采用符合市场经济规则的经济手段，形成强有力的约束机制和激励机制，提高水资源的利用效率并最终实现最优配置。同时，水资源资产化管理模式不仅是管理观念和管理方式的改变，而且对于深化我国整个资源管理体制的改革和经济增长方式的转变，都具有重要的意义。

（3）两种模式的比较

资源化管理以实物为核心，侧重于采用行政手段对水资源进行直接管理，它只揭示资源的物质属性（使用价值）；而资产化管理以价值管理为核心，侧重于采用经济和法律手段对水资源进行间接管理，它揭示水资源的经济属性（价值）。由于行政管理手段存在缺陷，资源化管理模式会诱发管理中的寻租行为，导致资源的浪费和腐败的产生；同样，由于现实经济活动中的市场并不是完全竞争市场，市场信息的不对称、不充分使得市场交易存在成本而且交易成本往往较高，单纯依赖资产化管理模式也并不一定会完全实现水资源的最优配置。

3.分散管理模式与集中管理模式

（1）分散管理模式

分散管理是国家职能部门按职责分工对水资源分别进行管理，或将水资源管理权下放给地方政府，国家只制定政策和法律。以中国为例，水利部门作为水行政主管部门，负责大江大河的管理；市政部门负责城市供水和排水的管理；环保部门虽然负责水环境的保护和管理，但是它与其他部门权力交叉重复，难以实现“统一规划，合理使用”。由于各部门只负责相对狭窄的管理活动，在各部门规章制度的约束和管理目标的价值及利益的影响下，很难实施有效的水资源管理措施，加之各部门间缺乏沟通，矛盾和冲突时有发生，由此导致的最根本缺陷是水资源利用和配置的低效率。

（2）集中管理模式

集中管理是由国家设立专门的机构对水资源实行统一管理，或者由国家指定某一机构对水资源进行归口管理，协调各部门的水资源开发利用。

集中管理模式诞生于发达国家，经过多年的实践，已积累了丰富的经验。在英国，政府根据1963年、1973年和1989年《水资源法》几次调整流域管理，最后把英格兰和威尔士划分为10个区域性管理局，综合管理辖区内的供水、污染控制、渔业、洪水防护与控制、水土恢复与保持等问题，消除了水资源分散管理模式所导致的责权交叉相互推诿的缺陷，被称为英国水管理的“现代革命”。在澳大利亚，位于东南部的墨瑞—达令河是澳大利亚流域面积最大的河流，它地跨四个州，流域面积达106万平方公里。为了加强流域管理，联邦政府成立了墨瑞—达令河流域部长理事会和流域委员会。部长理事会由联邦政府有关部门的领导、流域内四个州政府负责国土、水资源和环境资源的部长组成，它有权对流域内的水务作出决策。流域委员会是部长理事会的办事机构，负责流域内主要水利工程的运行管理，流域内四个州通过批准的协议共享流域水资源。

发达国家水资源集中管理的另一个显著特征是管理职权有严格的立法保证。如美国田纳西河流域管理局（TVA），就是一个通过法律程序建立的法人实体，它在经济上完全自主，是国家的独立机构，主要负责流域及有关地区水资源的保护、开发和合理利用。

中国自20世纪50年代起，在长江、黄河、珠江、淮河等流域建立了流域级的管理机构，如黄河水利委员会，但它们和发达国家的集中管理模式并不完全相同。由于这些部门是非实体性权力机关，因此，在分配和协调水资源方面的作用很微弱，往往只在防洪抗旱、负责边界地区的水污染和编制所在流域水资源综合规划等方面起作用，而且它们也非经营管理的实体，无权过问地方水资源开发、利用和保护。

（3）两种模式的比较

分散管理模式对水资源利用中复杂的细节性问题考虑较多，而且决策及时灵活，但由于多头领导，当各主体间利益不同而发生矛盾和冲突时，它就显得无能为力了；集中管理模式从水资源的自然统一性和多功能统一性出发，综合考虑各方利益，避免了多头领导，易于方案的实施和政策的推广，但这种统一规划、统一经营管理的单主体“集中”管理不可避免地会导致集权，而且许多重要而复杂的细节问题在决策时容易被忽略。

4.水资源管理模式的新发展——集成化管理

集成化管理（Integrated Water Management，简称IWM）是一种新的管理思想和解决问题的分析框架。IWM是以复杂系统论为基础，既认识到水资源各要素之间存在复杂联系，又对这种联系及相应的利益集团进行管理控制的一种新模式。

集成化管理是指在水资源系统各因素之间、利益团体之间存在矛盾和冲突的现实状况下，采用法律的、经济的、行政的、技术的、信息传播、启发教育等多种形式的手段，通过对各利益集团之间的协调以及对各个子系统之间相互作用关系的综合考虑，从利益集团的职能以及各子系统自身功能两个方面出发，把子系统的关键要素有机组织起来，在此基础上进行决策，并控制系统运行以达到决策目标的过程。

通过分析和比较前述几种水资源管理模式，可以看出，这些模式都有其优缺点和适用条件，而IWM模式是从水环境、水资源与各用水单元以及相关利益集团间的关系出发，对各种关系作出相应的管理控制，最终提高系统的效能。它的优点表现在：第一，实现水资源的最优利用和保护；第二，更好地平衡各个水管理者之间及其用水者之间的利益，减少和消除冲突；第三，革除“陈规陋习”，实现水管理的制度创新和技术创新，提高管理效益和效率，最终实现水资源的可持续开发和利用。

面对日益突出的水资源问题，水资源集成化管理模式已被许多国家和专家学者所认可。第八次世界水资源会议上提出：不同部门的集成化水资源管理是获得更高的效率的关键，它需要每个与水资源相关的机构都作出承诺和努力，这是将来作出更好的决策以及接下来进行监督和实施的前提条件。

8.2.4　水资源管理手段

水资源管理是在国家实施水资源可持续利用、保障经济社会可持续发展战略方针下的水事管理，涉及自然、经济、社会和生态等多个方面，因此，管理手段必须采用多种形式相互结合的方式，才能达到水资源永续利用的目标。鉴于水资源自然特性和经济特性的多重性特征，管理的目的是实现水资源长期稳定的供求均衡，既要实现稀缺资源的价值最大化，又要实现资源使用的公平性，需要整合制度、技术、经济和政策多种措施。

1.制度措施

制度作为人类社会中普遍存在的现象，为人们行为提供最基本的行为规则，处理人类社会中各种各样的关系。它为人类行为提供博弈规则，降低交易成本，形成交易预期，提供合作激励，最终实现资源优化配置和合理利用。人类在开发利用水资源过程中，产生各种交互活动关系，为协调人的行为以便实现水资源的有效利用，建立相应的制度安排成为必要选择。正式制度是人们为有效使用水资源而有意识创立的一系列政策法则，主要包括：有关水资源问题的法律法规、水资源产权制度、水利经营制度和水资源管理组织制度。

（1）法律规范

法律是约束人们行为的最基本规范，是国家意志的体现，其应用范围最广泛，具有强制性、公开性和稳定性特征，是具有高度“刚性”的制度形态。1984年《水土保持法》的颁布实施，标志着我国依法治水的开始，1988年颁布实施的《水法》是新中国成立以来第一部水资源管理专门法，为指导水资源管理提供了有效的法律支持。此后我国先后颁布实施了《防洪法》、《水土保持法》等法律法规，水资源管理的法律体系日趋完善。随着我国宏观经济体制的转换，资源配置机制逐步向市场经济体制转换，针对水资源配置中产生的新问题，2002年我国重新修订了《水法》，成为新时期我国治水制度转变的法律依据。但是相比发达国家水资源管理的法规体系，我国水资源管理的法律法规还有不足之处，许多规范水资源市场配置机制的专门性法规尚未出台，如《地下水管理法》、《城市水务法》、《水价法》等。

（2）水资源产权制度

产权是财产主体围绕或通过财产而形成的经济责任、权力和利益关系，是一个复杂的体系，包括所有权、支配权、使用权、收益权。产权制度是划分、界定、实施、保护和调剂产权，确认和处理各个产权主体的责、权、利关系的规则。新制度经济学认为，产权制度是人类社会最基本的制度安排，是为了解决人类社会中对稀缺资源争夺冲突所确立的竞争规则，它具有激励、约束、降低交易成本和高效率配置资源功能。水权是产权理论渗透到水资源领域的产物，是水权主体围绕或通过水而产生的责、权、利关系，包括所有权、支配权、使用权和收益权。而水权制度是划分、界定、实施、保护和调节水权，确认和处理各个水权主体的责、权、利关系的规则。

从人类历史上看，资源稀缺的出现和加剧以及随之而来的相对价格提高，是产权制度出现的基本原因。在公共资源相对充裕时，产权设置成本超过潜在收益，公共资源往往被当作公共财产使用。随着人口增长和经济发展，资源需求与资源有限之间的矛盾日趋尖锐，资源竞争利用程度加重，导致人与人之间的冲突经常发生，由此，通过建立产权制度来协调人们的资源利用行为就成为必要。为遏制水资源利用的快速增长，优化配置稀缺水资源，客观上提出了设置水权制度的要求。

单纯从效率角度考察水权制度，完全私有水权制度是效率最高的，但是由于水资源的共享性和关联性特征，完全私有水权制度违背了水资源公平利用的原则，容易导致水资源分配和使用的不公平现象，因此，现实世界中不易得到普遍推行。从美国、澳大利亚等发达国家水权制度变迁来看，都具有不同程度的共有性，其发展趋势是不断增加水权的排他性。

从我国水权制度变迁历史来看，在计划经济时代，由于水资源相对不稀缺，水资源利用处于开放状态，主要受开发能力和取用成本制约，基本上不存在用水竞争和经济配给问题，是一种“开放可获取资源”（Open－access resource），不存在正式的产权制度安排。改革开放后很长一段时期内，水资源的利用是计划经济的延续，基本上仍处于开放状态，排他性很弱，用水呈现粗放增长。但随着水资源成为稀缺性的经济资源，用水竞争性日益显现，逐步形成了一套基于行政手段的共有产权制度。随着我国市场化进程的加快，尤其是浙江省东阳—义乌水权交易的实施和宁蒙跨省之间水权交易的成功，加快了我国水权制度市场化改革的进程，建立以市场机制为配置手段的水权交易制度成为主要发展方向。

（3）可交易排污许可制度

可交易排污许可制度，是政府根据环境质量目标，确定排污总量标准，据此分割成若干排放量指标，政府通过拍卖、出售或无偿分配等形式发放排污许可证，并允许排污许可证进入市场交易。可交易排污许可制度，充分运用市场机制配置资源，有助于总量控制的实现，把污染控制策略的设计和定位从管制者转向生产者，减少企业“逆向选择”、“道德风险”等机会主义，从而达到总量控制的目标。

（4）水利经营制度

由于水利产业的自然垄断特性和公共物品属性，单个行为主体没有能力也缺乏必要激励进行投资建设，因此，长期以来，大多数水利工程的投资建设由政府来承担。但由于政府官员的任期限制，没有激励诱因对水利设施进行必要的维护，因而经常造成“有人用无人管”的结果，水利基础设施缺乏必要的维护投入，设施损坏老化严重，供水效率低下。随着我国经济体制的转换，水利基础设施需要转变投资建设和运行管理制度，逐步放开水利基础设施建设市场，下放管理权限，对于小规模水利工程可由用水主体自己投资建设、运行和管理。我国小型农田水利设施的产权制度改革的成功已充分证明了拍卖、承包、租赁和股份合作制等经营形式的有效性和广泛的适应性。对于大型水利工程可以吸引民间资本参与建设，采用特许经营方式委托给专业公司经营管理。从世界各国水利工程改革趋势来看，权力下放、分权多级管理是主要改革方向。

（5）水资源管理组织制度

任何法律法规的实施和政策的推行，都需要以相应的组织机构为载体。按照1988年我国颁布实施的《水法》，我国建立了从中央到地方的分散管理体制，水资源管理各项职能分别归属不同14个部委，各地方根据中央水资源管理体制也相应设置了对口管理部门。这种适应计划经济体制的组织制度，对贯彻中央政策、保证政令统一起到了积极作用，但同时也存在一系列问题，如部门之间职能交叉、机构重叠；水资源管理“多头领导，政出多门”；水资源使用中浪费严重；用水主体之间冲突时有发生；各部门追求自身利益最大化的动机，严重损害了第三方利益，从而导致“体制失效”等。随着水资源供求形势的日趋严峻，以及治水哲学和治水思路的转变，我国新的《水法》规定，“国家对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制”，这成为新时期我国水资源管理组织设施的指导原则，因此需要对原有组织机构及其职能进行调整，明确界定流域管理组织和区域管理组织的职责范围和权利界限，做到责任明确、权责对等，保证水资源管理目标的实现。

2.经济手段

经济手段主要是指运用价格、补贴、税收或费用等经济杠杆，调节、控制和影响用水主体的行为，使水资源开发利用和保护等活动趋于合理化，间接地实现水资源管理目标。经济手段具有利益性、诱导性和间接性的特征。具体到水资源管理中，常用的经济手段包括水价、水资源费（税）和各种补贴。

水价是调节水资源配置的主要经济杠杆。为了实现水资源价值最大化，其价格应该反映资源的稀缺程度，但作为一种特殊的公共资源，又要保证用户的共享权利，因此选择合适的定价法，对保证水资源的有效利用是十分必要的。根据公共资源优化配置的基本原理，当且仅当“水资源价格=资源稀缺租+边际供水成本+环境价值损失”时，才能实现资源的优化配置。随着水资源日益稀缺，水价必须及时反映稀缺租的提高，否则就难以通过准确的信号来调节水资源配置。因此，应逐步采用全成本定价法，建立合理的水价形成机制。水价制度改革应遵循公平、可接受、成本回收、合理利润、差别性等原则，既要达到水价高效配置资源的目的，又要保证水价的可承受力。

3.技术手段

技术手段就是现代信息技术、网络技术等在水资源评价、预报、规划和管理中的广泛应用，即加强水资源的数字化管理，建立水资源管理信息系统。水资源数字化管理是将数字化管理思想应用于水资源管理中，借助于“S3”技术、计算机、多媒体、网络等现代信息技术对各类水事活动进行数字化管理。借助水资源数字化管理信息系统，可以实现及时准确的收集、存储和处理大量的水资源信息，实现远距离同步的信息传输和共享，模拟各种复杂的水系统可能发生的各种突发事件。数字化管理的内容主要包括水资源监测、传输、分析、处理，借助数学模型进行水资源合理配置，以及水资源资费管理、工农业用水管理、生活用水管理的数字化和水权交易的网络化。

4.政策手段

政策手段就是政府及其水资源主管部门，运用行政命令等手段，控制、干预水资源开发利用过程，协调用水主体的行为，达到水资源管理的目标。目前我国水资源管理中应采取以下政策手段：

一是加强水资源危机宣传，增强节水意识，鼓励公众参与。由于水资源时空分布的差异性，水资源危机首先呈现典型的区域性，对于水资源缺乏严重的区域，人们能够认识到水资源危机的严重性，具有节水激励。水资源相对充沛的区域，人们追求自身利益最大化的短期行为，往往不能认识到水资源危机的严重性，节水意识淡薄，浪费严重，因此需要加强我国水资源供求形势的宣传力度，让更多的人了解水资源危机。同时由于水资源的公共资源属性和外部性特征，一个用水者的用水行为影响到其他用水者的效益，单个用水主体的节水行为并不能充分保证水资源的长期稳定供给，需要所有使用同一流域的用水者的共同努力，才能达到节水的预期目的，这需要所有利益相关者共同采取节水行为。

二是制定以水资源承载力为约束的产业发展政策。根据区域水资源承载力的大小，合理确定本地经济发展模式和发展速度，改变过去单纯以GDP衡量区域经济发展水平的评价标准，调整本地产业结构，鼓励发展节水工业、节水农业，限制高耗水行业的发展，实现经济增长与水资源可持续利用的协调发展。

三是水利基础设施投融资政策。随着市场机制在资源配置领域的广泛应用，要改变过去水利基础设施由政府单一投资的体制。政府应主要投资那些公益性较强的领域，如防洪、水源地保护等，对于以盈利为目的的水利基础设施，政府应逐渐退出，通过市场机制筹集资金，积极发展SDID、BOT等新型投资运营模式。

四是推动开展水资源贸易政策。水资源贸易主要是指“虚拟水”贸易。虚拟水是国外20世纪90年代提出的新概念，不是真实意义上的水，而是以“虚拟”的形式包含在产品中的“看不见”的水，也被称为“嵌入水”和“外生水”，是指生产商品和服务所需要的水资源数量。虚拟水贸易是指缺水国家或地区通过贸易的方式从富水国家或地区购买水密集型农产品——尤其是粮食，来保障水和粮食的安全。国家和地区之间的农产品贸易，实际上是以虚拟水的形式在进口或出口水资源，目前国际虚拟水贸易已经非常频繁。随着我国国民经济实力的增强，适当增加虚拟水进口，可缓解我国水资源短缺压力。