史上最严格水资源管理制度

2015年9月28日，水利部召开新闻通气会，发布2014年度实行最严格水资源管理制度的考核情况。数据显示，2014年，全国用水总量6095亿立方米，能满足未来用水需求；重要水源地水质达标率98.8%，饮用水水源总体安全；城市污水处理率达90.2%，排放达标率不断提升……

这是2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕 3号）实施以来，我国水资源管理取得的可喜成绩。

水是生命之源、生产之要、生态之基，解决好水资源问题是关系中华民族生存和发展的长远大计。人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。特别是随着工业化、城镇化快速发展和全球气候变化影响加大，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。

我国是世界上最大的发展中国家，也是水资源短缺的国家，发展需求与水资源条件之间的矛盾十分突出。目前我国用水总量已经突破6000亿立方米，占水资源可开发利用量的74%，但全国缺水量仍达500多亿立方米，近2/3城市不同程度存在缺水。当前我国正处于城镇化、工业化、农业现代化加快发展阶段，人口仍呈增长趋势，粮食主产区、城市和重要经济区、能源基地等用水增长较快，工程性、资源性、水质性缺水长期并存，加之受全球气候变化影响，水资源问题更加突出。解决水资源短缺矛盾，节水是根本性出路。

长期以来，我国用水方式粗放，用水浪费、排放超标、开发过度在一些区域和行业相当突出，传统经济发展方式付出的水资源和水环境代价过高，单位GDP用水量和万元工业增加值用水量高于发达国家水平和世界平均水平，部分流域水资源开发利用已接近或超过水资源承载能力。转变经济发展方式，必须转变用水方式。

长期以来，由于一些地方片面追求经济增长，对水资源和水环境缺乏有效保护，导致水生态环境持续恶化。一些地区大量未经处理的污水直接排入水体，导致全国水功能区水质达标率仅为46%。一些地区河湖生态环境用水被大量挤占，造成河道断流、湖泊萎缩、生态退化。一些地区地下水超采严重，引发地面沉降、海水入侵等严重问题。这种状况如果不尽快加以改变，水资源难以承载，水环境难以承受，人与自然难以和谐，子孙后代可持续发展将受到严重影响……

解决我国日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。

2011年中央一号文件和中央水利工作会议，明确提出要把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，把建设节水型社会作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容。针对中央关于水资源管理的战略决策，2012年国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》），确立了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”以及阶段性控制目标。

水资源开发利用控制红线，就是从河流、湖泊中取水的时候，要设置一个最大限量，剩余的水必须用于维系河流自身生命。用水效率控制红线，顾名思义就是提高水的使用效率。受传统的用水习惯、落后的生产方式等影响，目前我国的用水效率远低于国际先进水平，用水浪费现象依然严重。为了节约资源、减少浪费，需要设置用水效率控制红线，促进产业结构调整，鼓励企业改进工艺，改变灌溉用水方式。水功能区限制纳污红线，是按照水功能区保护设定的水质目标，推算出河流或湖泊容纳污染物的最大容量，并按照这一容量，严格控制进入江河湖泊水体的污染物总量，维护良好的河流湖泊生态环境，实现碧水长流。

在水资源开发利用控制方面，《意见》按照保障合理用水需求、适度从紧控制的原则，在强化节水的前提下提出，到2030年全国用水高峰时用水总量控制在7000亿立方米以内，这是未来20年我国水资源开发利用的刚性约束；在用水效率控制方面，《意见》按照高效用水、经济合理、技术可行的原则，提出到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上，这是实现2030年全国用水总量控制目标对用水效率提出的基本要求；在水功能区限制纳污方面，《意见》提出到2030年全国主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上，这是实现入河污染物减排的基本目标。

不可逾越的“三条红线”，第一次把水资源管理提到了18亿亩耕地“红线”的高度。在最严格的水资源管理制度框架下，明确提出来对取用水总量已经达到或者超过控制指标的地区，要暂停审批建设项目的新增取水；对于取水总量接近控制指标的地区，就要限制审批新增取水；制定节水的强制性标准禁止出售不符合节水强制性标准的产品；对现状的排污量如果超出水功能区限制纳污总量的地区，要限制审批新增的取水，限制审批入河排污口。

同时要求将水资源开发利用和节约保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府的主要负责人要对本行政区域水资源管理和保护负总责，并制定和实施严格的考核和问责制度。

实行最严格水资源管理制度，全面贯穿了科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，明确了严格水资源管理的重要抓手和着力点。在水资源配置方面，严格控制用水总量，着力解决水资源过度开发、盲目开发问题；在水资源利用方面，严格用水效率控制，不断提高用水效率和效益，遏制水资源粗放利用和用水浪费；在水资源保护方面，根据水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量，加大水污染防治，保护水资源和环境。

实行最严格水资源管理制度四年来，全国31个省、自治区、直辖市出台了实行最严格水资源管理制度的意见及相关配套文件，全部建立了最严格水资源管理制度行政首长负责制，最严格水资源管理制度体系基本建立。

水利部将国务院确定的水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”指标逐级分解到省、市、县三级行政区，开展53条跨省重要江河水量分配工作，其中25条已完成水量分配方案编制和技术审查，基本构建了全覆盖的水资源管理控制指标体系。

按照“以水定需、量水而行、因水制宜”的要求，出台《关于做好大型煤电基地开发规划水资源论证的意见》，重点对宁东煤电基地、成都天府新区等能源开发、城市建设、工业园区等规划开展水资源论证工作。严格东北节水增粮行动水资源论证，核减取水量3.99亿立方米、地下水井5.62万眼。

严格取水许可和水资源费征收使用管理，初步建成取水许可台账，全国有效取水许可证达41万套，涉及河道外许可取水4100亿立方米。

实施国家水资源监控能力建设项目，3年完成了90%中央和流域建设任务及60%省级建设任务，初步构建了取用水户、水功能区、省界断面三大监控体系和中央、流域、省三级水资源监控管理信息平台。

深化水资源管理体制机制创新，完善流域与区域相结合的水资源管理体制，推进基层水资源管理机构建设，全国80%的县级以上行政区实行城乡涉水事务一体化管理。

“我住长江头，君住长江尾。日日思君不见君，共饮长江水。”这是水资源流动性真实的写照。水资源的流动性使得水能够惠泽上下游、左右岸，给人们生活、生产提供了不可或缺的支撑。与此同时，流域内任何一个区域水资源出了问题，其他地区都可能受到影响，尤其处于河流上、中游的地区如果发生问题，后果更为严重。管理好流动的水资源，为各方百姓创造一个人水和谐的良好局面，各地政府及相关部门必须担负起各自的水资源管理责任。但受地方经济发展的驱动，水资源节约、保护的责任往往被忽视，“争抢水资源利益，推诿水资源责任”的现象时常见诸报端，在社会上造成了负面影响，水资源管理工作陷入被动。只有建立水资源管理责任制度，明确责任主体，规范责任主体对水资源开发利用、节约及保护等各种行为，在此基础上，按照“有权必有责，用权受监督”的理念，才能够切实建立责任追究制。

明确水资源管理责任，首先要明确政府的责任——县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责，即水资源管理行政首长负责制。其次，明确各相关部门的责任。如水行政主管部门负责实施水资源的统一监督管理；环保部门负责控制污染；组织部门要将水资源管理约束性指标纳入干部考核体系；公安和纪检监察部门要严格执法，依法查处涉水违纪违法事件等。发展改革、财政、国土资源、住房城乡建设、监察、法制等部门按照职责分工，各司其职，密切配合，形成合力，共同做好最严格水资源管理制度的实施工作，才能形成全社会“管水”的良好局面。

考核具有显著的导向作用。在实行最严格的耕地保护制度过程中，为了保障18亿亩耕地红线，国家建立了耕地保护责任目标考核制度。耕地保护工作取得了明显成效，耕地减少过快的势头得到有效遏制，稳定在18亿亩以上，基本农田保护面积稳定在15.6亿亩以上，为保障国家粮食安全、经济发展和社会稳定发挥了重要作用。

鉴于水资源面临的严峻形势，最严格水资源管理比最严格耕地保护管理难度更大、任务更艰巨。而且，当前我国水量短缺、用水效率低下、水质污染、水生态恶化等水资源问题多年来一直未能有效解决，其中一个重要原因就是缺乏考核、缺乏责任追究与问责制度。为将最严格水资源管理制度落到实处，必须建立考核制度，将“三条红线”的四项指标按照分阶段目标进行考核，确立水资源的“硬取向”，进一步加大各级地方政府及相关部门对水资源管理的工作力度，促进水资源管理成效。

为进一步推动实行最严格水资源管理制度的落实，2013年，国务院出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》，2014年，水利部等十部门联合印发了《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，无疑又给各地戴上了“紧箍咒”。

各地根据自身情况，也制订了相应的考核办法。除了包括国务院印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》中规定的用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、重要水功能区水质达标率4项指标外，还增加其他许多重要指标。例如河北省出台的考核办法中增加了地下水开采量指标，监测评估目标还包括万元GDP用水量、城市供水管网漏损率、饮用水水源地水质达标情况。

广西出台的考核办法提出，期末考核结果不合格的要向自治区人民政府做出书面报告并限期整改，整改期间暂停该区市建设项目新增取水和入河排污口审批，暂停该地区新增主要水污染物排放建设项目环评审批，不予受理相关建设项目的审批、核准和备案。

天津出台《天津市实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》之后，相继出台考核暂行办法实施细则、考核实施方案等一系列规范性文件，探索建立了水资源管理和河道水生态环境管理行政首长负责制。各区县长、乡镇长们还有另外一个称呼，叫“河长”，顾名思义，就是负责河道水域的管理者，作为第一责任人对所辖河道水生态环境管理负总责。与考核挂钩后，地方政府对水管理的责任感提高了，水资源管理有了明显成效。目前，天津市主要河道水质达到Ⅴ类及以上的长度比例由18.7%提高到25.8%，达到管理标准的河道长度比例由71%增加到87%，水质黑臭河道长度由184公里减少到28公里。

用考核手段提升水资源管理水平的还有山东。山东将“建设项目水资源论证率”指标列入政绩考核，并规定“论证率达到100%得满分，否则不得分”。得益于这项措施，山东实现所有需要取水的建设项目水资源论证率达到90%以上，非农业重点取用水户计划用水实施率达到100%。

2014年，依据国务院《实行最严格水资源管理制度考核办法》，国务院九部门组成考核工作组，在地方自查、资料核查基础上，对全国30个省级行政区（新疆除外）进行了现场抽查，全面完成了2014年度考核工作，考核结果经国务院批复后由考核工作组向社会公告，并转送中组部作为省级政府主要负责人和领导班子综合考评的重要依据。

考核结果显示，参与考核的30个省级行政区（新疆除外）2014年四项考核指标均达到年度控制目标，用水总量为5513亿立方米，比上年减少近83亿立方米；万元工业增加值用水量比2010年下降31.9%，降幅比上年扩大7.5个百分点；农田灌溉水有效利用系数为0.531，比上年提高0.007；重要江河湖泊水功能区水质达标率为67.5%，比上年提高4.5%。

通过实施最严格水资源管理制度，2014年全国用水总量6095亿立方米，在年度控制目标之内。预测到2030年全国用水高峰时，用水总量可以控制在7000亿立方米以内。

目前全国以供水、灌溉为主的水库有9.3万多座，总供水能力超过7000亿立方米，中等干旱年份可以基本保证城乡供水安全。

通过发展节水灌溉，我国农业灌溉用水总量连续多年实现微增长；推进工业节水，2014年万元工业增加值用水量为59.5立方米，较2010年下降32%；完成100个国家级节水试点建设，每年节水量约300亿立方米。

监测显示，2014年全国重要水功能区主要控制指标达标率为67.9%，较2010年提高了6.7个百分点。全国设市城市污水处理厂达1797座，城市污水处理厂累计处理污水382.7亿立方米，同比提高5.9%，城市污水处理率达到90.2%。

同时，最近几年，石油炼化、钢铁、纺织、印染、造纸等涉水高排放行业的排放标准不断加严，污水处理厂出水标准正在修订，高浓度污水的时代渐行渐远。

但我国基本水情特殊、水资源供需矛盾突出、水生态环境容量有限，实行最严格的水资源管理制度，加强水资源节约保护，是一项长期而艰巨的战略任务。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。”对水资源管理工作提出了更高要求。

随着工业化、城镇化快速推进和全球气候变化影响加剧，未来我国面临的水问题将更趋复杂，传统的水利发展方式已经难以适应新形势、新任务和新要求。水利部明确提出，推进水治理体系和治理能力现代化，必须实行最严格的水资源管理制度，加快实现从供水管理向需水管理转变，从粗放用水方式向高效用水方式转变，从过度开发水资源向主动保护水资源转变，切实把绿色发展理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护各个领域。