以主体组织创新培育多元平衡的“政策网络”结构

7.3.1　以主体组织创新培育多元平衡的“政策网络”结构

制度是构成主体行为能力的主要要素，主体组织创新不仅包括建立新的组织，也包括通过制度创新重新赋予原有组织新的行为规则，进而改变主体之间的结构关系，主体组织创新是制度创新的重要内容。在第四章，我们分析了我国城市规划主体的利益结构，以及利益结构的演变趋势，提出“政策网络”结构模型更适于描述现有的规划主体结构，同时要防止向政策共同体结构转化。第六章则提出现有国家利益本位的规划制度安排，形成行政主体主导的结构，而制度环境的变迁已经使这种一元结构产生失衡。要适应制度环境变迁的需要，必须通过主体组织创新，改变行政主体一元主导的制度安排，使行政主体、社会主体和市场主体之间共同形成多元平衡的政策网络结构。

主体组织的创新，一是构筑地方人大与城市政府之间的委托—代理关系，突出地方人大在规划决策中的主导地位，完善城市规划委员会制度；二是形成城市中各种利益主体参与规划决策的民主机制，实行城市规划公共选择的权力制衡机制配套措施，通过制度创新培育社区自治组织、市场中介组织，赋予其参与到城市规划过程的主体资格和权利。

1）完善城市规划委员会

世界上许多国家和地区多设有城市规划委员会，比如美国、英国、中国香港等。在我国许多城市如深圳、南京、厦门、上海等都设有规划委员会，广东省还出台了《广东省城市规划委员会指引》，要求各个城市必须设立城市规划委员会，到目前为止我国大多数城市都成立了城市规划委员会。城市规划委员会制度是我国地方城市在借鉴西方国家（特别是美国）和中国香港地区经验的基础上，结合地方实际所进行的自下而上的规划制度创新。

在美国，5万人以上的城市都设有规划委员会，人口在5000～50000的城镇中，约有90%设有规划委员会。规划委员会的成立与否、委员构成、资金划拨以及是否对其行动和决策进行支持都由地方立法机构决定。通常情况下，规划委员会是城市的法定机构，大量的规划通过该机构得到执行。规划委员会通常由一组经城市的行政长官提名并由立法机构批准的个人所组成。他们一般是房地产商、银行家、商会等方面的领导人物，或者是律师、建筑师、医生、劳工代表、社会工作者等的代表。建立规划委员会的目的是为了及时提供市民的意见和想法，对规划内容和决定提供多方面的协调，并对规划机构进行监督。有的规划委员会还有地方政府各个部门的负责人参加，但他们的职责主要是对一些事务提供专业帮助，且很少有投票权。就立法机构而言，规划委员会只具有顾问性的作用，立法机构有权同意或否决规划委员会的报告和建议。规划委员会的职能包括：审查综合规划，编制区划法规，报立法机构批准后成为法律；审查新的土地细分方案，以确保其与细分规定一致；就综合规划或综合规划的内容举行听证会，就一些城市主要改造项目举行公众听证会，就区划的修改内容举行听证会。

在香港地区，城市规划委员会根据香港地区《城市规划条例》依法设立，是法定的非官方机构，在整个规划运作体系中是一个非官方的法定决策机构。规划委员会共有40名成员，包括主席、副主席、5名官方成员及33名非官方成员。委员全部由行政长官委任，并在香港特区政府宪报公布，任期通常为两年。委员任期届满时，特区行政长官可以重新委任任何委员，因此，城市规划委员会成员在任职上处于滚动与变化之中。委员均以个人身份获得委任，而并非以所属组织机构的代表身份获得委任。主席由规划环境地政局的局长担任，副主席由规划署署长担任，其他5名官方成员则主要来自和城市发展有关的部门。非官方委员分别来自社会各个专业与阶层，比如工商业、法律、建筑、工程、社会工作、环保及文物保护专业人士等等。以上委员的委任制度和委员的资格，确保了城市规划委员会审议规划图则或规划申请时，可以从各层面、各专业范围作出考虑，以平衡各方面的利益。香港地区规划委员会的主要职责是审批法定图则，包括审批分区计划大纲和发展地区审批图，同时也负责审批各种规划许可。具体体现在：要求香港地区规划署按行政长官指示，有系统地编制、拟定香港某些地区的布局设计，适宜在该地区内建设的建筑物类型的图则（即分区计划大纲图和发展审批地区图）草图；公布展示新图则草图；将草图和反馈回来的反对意见呈交特区行政长官会同行政会议，以便作出最终决定；考虑和复核规划许可申请；建议收回土地；批准由土地发展公司编制拟定的发展计划图⁽³¹⁾。

由于《城市规划法》并没有有关城市规划委员会的规定，各个地方城市所设立的城市规划委员会在机构的性质、功能、成员组成与产生方式、议事规则等方面都有所差异。总体来看，除了深圳等少数城市的规划委员会被授予部分决策权之外，大部分城市的规划委员会只是具有议事权的咨询机构，如厦门⁽³²⁾。从制度实践来看，以深圳为代表的“准管理决策型”规划委员会，要比“顾问咨询型”（如南京）及“管理协调型”（如北京）规划委员会前进一步，打破了单一行政主体主导的规划决策模式，而且将技术决策融入行政决策，对于规划决策的科学化和民主化具有重要作用。随着制度环境的快速变迁，人们的空间权益意识不断提高，各利益主体对规划决策公开、公正、公平的诉求也日益提高。原有的将技术（社会）精英纳入规划决策过程的制度安排，还没有实现真正意义上的规划决策的科学化和民主化。现行城市规划委员会制度安排的缺陷主要体现在：组织结构依附于政府部门，没有独立的法律地位；委员的代表性不够，以政治精英和技术精英为主，缺乏相关利益主体代表；缺乏规划救济制度安排；决策效率低等。

现有制度缺陷是我国城市规划制度渐进式变迁过程中必然出现的问题，作为规划制度创新的重要成果，并不能因为现有的制度缺陷简单地否定这一主体组织创新的意义，而应该通过进一步创新，使之成为各方利益主体就空间利益配置进行公共选择的主体组织。规划委员会的制度创新主要体现为以下几个方面：

（1）明确规划委员会的法律地位，扩大职权范围。成立规划委员会是改变我国单一的规划行政主体统揽规划决策、规划实施和规划监督的有效办法。因此，规划委员会应改变依附于政府部门的状况，扩大职权范围，成为“独立于行政机构的规划决策组织”，直接向人大及其常委会负责⁽³³⁾，负责城市规划的审批和修订以及重大项目的选址，对那些需要提交人大和人大常委会审批的规划政策和法规（如规划标准与规划准则），应提交规划委员会审议。作为一种理想模式，规划委员会应是作为人民代表大会的专业委员会，属于立法层级的规划审批由规划委员会负责，规划行政部门则负责规划的执行。现阶段，在其与行政决策的关系处理上也可考虑将其纳入现有的行政决策中，形成技术决策与行政决策的复合决策制度，并赋予终审权，特别是一些规划决策中的否决权，保障其在重大规划决策中的权威性。对于规划委员会行使审议权的项目，应通过法定程序明确其审议权，保障其审议结论作为行政决策的法定依据，使其能为行政决策起到“把关”作用⁽³⁴⁾。规划委员会拥有的权力除了规划审批和审议权之外，还应增加规划监督权、规划解释权、规划调查权、规划听证权、规划复核权、规划裁决权。规划解释权就是规划委员会对它审批的规划进行解释的权力，以及在市政府的授权下对它审议的规划进行解释的权力。后三种权力属于规划救济权力，将在城市规划救济制度创新一节中讨论。

明确规划委员会的法人资格。对于规划委员会只行使审议权的决策，最终规划决策权在政府，规划委员会不必承担责任。对于由规划委员会审批的规划决策，规划委员会依法履行了本来应该由政府部门行使的规划行政权力，按照“权责对等”的行政原理，它应该承担相应的责任。因此，应该改变规划委员会作为非实体机构的定位，在制度设计上赋予其独立的法人资格，使其能够独立承担民事责任。

（2）优化规划委员会的内部结构，提高委员的代表性。城市规划委员会内部结构的设置应该注意政府、专家和社会公众的平衡。根据委员的构成，可以分为：①行政分委会，由政府部门的代表组成，代表着行政权力；②技术分委会，由来自各行业和各学科的专家或者技术专才组成，代表着规划理性；③利益分委会，由一定地域范围选举出来的社会人士组成，代表着利益团体诉求；④救济委员会，由前面三个分委会的人员按一定比例组成，代表着规划救济；⑤顾问委员会，由来自城市以外的有关专家、政府人员和知名人士组成，代表着规划平衡。救济委员会是常设机构，救济委员会职能类似于香港地区的“城市规划上诉委员会”，它是基于在我国目前的社会政治和法律环境下，不可能单独设立一个独立于政府或者司法系统的规划裁判机构的事实，而采取的一种折中办法。在规划未经表决前，救济委员会无权就该规划问题进行表决。而分委会和顾问委员会为非常设机构，它在规划表决前的某个时间组成，在规划表决后解散，但其成员保留委员资格。分委会和顾问委员会自身没有表决权，但可以在规划表决前，对某个待表决的规划问题自由发表意见。发表的意见分送给专业委员会和规划委员会，作为其表决规划的参考。由于顾问委员的意见来自城市以外，因此往往代表了区域均衡的规划利益⁽³⁵⁾。

根据规划审批和审议的事项，可以按照现行模式分为发展策略专业委会、法定图则专业委会、交通发展专业委员会、建筑与环境艺术专业委会等（图7.2）。行政分委会成员同时是各专业委员会成员，技术分委会的成员根据其技术专长作为其中一个专业委员会的成员，利益分委会成员根据规划涉及的利益相关性，按照一定比例临时纳入到专业委员会中。规划委员会设立秘书处，秘书处为常设的办事机构和代表机构，不具有任何规划上的审批或者决策权力。它必须向规划委员会汇报工作，处理整个城市规划委员会的日常事务，并可以作为法律上的当事人，特别是作为被告，完成相关的法律事务，承担相应的法律责任。

图7.2　城市规划委员会组织结构设置示意图

提高委员的代表性，首先要精简公务人员的数量，扩大非公务人员的数量比例；其次，进一步完善公务人员的部门席位制，增进规划事务在政府各个部门之间的磋商，降低规划行政成本；第三，对非公务委员进行调整和扩充，进一步吸收法律、环保、社会学等专业的人士加入，提高其技术权威性；最后，行政分委会的成员由各区政府和部门首长担任，采用行政任命的方式，而利益分委会成员则由地方选举产生，技术分委会与顾问委员会成员可采用政府聘用和社会推荐相结合的方式。

（3）改进议事制度。首先，针对目前规划委员会会议召开次数过少的问题，应将会议制度从召集制改为例会制，如每季度一次。由于规划委员会中，行政领导和专家学者事务繁忙，法定人数太高使会议召开次数降低。可将每次会议的法定人数降低，比如香港5名委员即构成法定人数。其次，根据议题的性质和重要程度，将属于地方性和专业性的议题交由分委会和专业委员会决策。比如涉及规划技术标准和市政工程交通规划方面的决策，由于技术性强，可授予技术分委会和专业委员会审批。第三，在表决通过的方式方面，应该按照所表决规划问题的涉及地域范围、社会影响结果的大小，以及涉及资金的多少等，在全体通过、四分之三通过、三分之二通过以及二分之一通过等四种方式中，确定合适的表决通过方式。

（4）健全规划救济制度。由于现有的规划委员会不具有独立的法人资格，而成为“有权无责”的法定组织。当规划决策相对人对规划委员会的决策不服或被侵害了合法权益时，相对人只能将规划主管部门作为替罪羊。这必然对规划行政部门的工作造成干扰，也不利于保障相对人的利益。作为完善城市规划委员会制度的配套措施，必须健全城市规划救济制度。

2）培育社区自治组织

培育社区自治组织是形成多元平衡的“政策网络”结构中不可或缺的一环。多元主义民主理论指出，市场经济发展下的现代社会已经摆脱了以政府为单一权威的传统，大量相对自治的社会团体与政府一同构成众多的权力中心。形成平衡的权力结构之后，政府的主要任务应该是制定利益集团竞争的规则，安排妥协与平衡利益，制定政策以规定妥协的关系，执行妥协的结果以解决集团间的冲突。在这过程中，连接利益主体与政府的社区组织对于发展中国家实现这一目标是至关重要的，因为尽管发展中国家确实可以从发达国家直接引入民主机制，但由于多元利益的缺失，政治运作过程往往只能徒具民主的形式⁽³⁶⁾。

社区自治组织作为公众参与、监督规划过程，对行政和市场主体发挥制约作用的社会主体，其作用主要体现在：①城市政府规划政策制定和规章制度形成过程；②城市开发建设的规划许可过程。社区自治组织参与规划过程有两个方面优势：首先，个体的公众参与规划过程的交易成本高昂。个体独立参与城市规划过程有较大的困难，不仅是因为个体参与的成本很难控制，而且效率低下，很难真正对政府的政策制定和政策执行产生影响。培育社区自治组织，则使分散的个体利益具有组织的代表。从国外的实践看，真正有成效的公众参与不是个人层次的参与，而是以社区自治组织为居民代表的参与。只有这样，开发商和政府主管部门才能认真对待公众的意见。社区组织实力越大，公众参与的成效越显著。其次，社区自治组织可以成为社区内居民空间利益协调的有效主体。现有的居民委员会和业主委员会可以为居民就有关社区公共空间资源的使用，以及居民之间有关空间使用的争议进行协调。这样可以降低主体之间的交易成本，提高社会管理的效率，而以往依靠政府主管部门以行政管理方式，甚至通过司法途径解决争议的方式，往往造成行政成本高昂，社会管理效率低下的问题。

“街道办—居委会”作为我国城市的行政管理体系中最基层的单位，在改革中承载着组织和管理社会的功能，并正在通过社区建设改革试点，努力将社区自治作为城市建设管理的基本单位。这种趋势适应了“政社分开”（政府将各种社区服务型职能下放给社区）的政府职能转换需要，形成城区政府—社区的直接管理模式。目前居委会的管理规模太小（100～700户），与城市居住小区一级规划的管理要求难以适应。此外，居委会并不完全由居民民主选举产生，成为街道办事处的下属机构，使居委会的社区自治组织的角色模糊。街道办事处作为政府的派出机构，将来在社区管理中的地位将逐步淡化，让位于当地真正的社区自治组织。在主体组织创新方面，我国各地的社区自治的试点改革正在不同方向上摸索，比如南京成立“社区居民委员会”，成为介于街道与居委会之间的基层群众性自治组织，一般在2　000～3　000户之间⁽³⁷⁾。社委会就是在现有居委会体制的基础上通过将若干居委会的联合产生新的管理层次——社区居民委员会，负责较大范围内的社区自治事宜⁽³⁸⁾。

建立经过社区居民民主推选的、有广泛代表性的社区居民代表大会，作为社区的最高权力机构，使社区居民委员会成为真正意义上的居民自治组织。社区成员代表应包括纯居民代表、在职人员代表、辖区内单位代表、外来经商办企业人员代表等，使社区成员代表较过去的纯居民更具有广泛性，以适应社会主义市场经济条件下社区建设的要求。社委会已经完全不同于原来的居委会，它不再是“政府的腿和嘴”，不再只负责上传下达。社区开始变成具有明确地域性、独立的自身利益、拥有大批自治性中介组织，联通政府、驻区单位、服务单位、组织居民参与城市治理的重要组织结点。它将为居民、单位、社区非政府组织等众多社区利益主体提供意见交流和协商的制度平台，为弱势群体参与规划提供机遇，促进规划过程中的社会公平⁽³⁹⁾。由于社区基本单元在2　000户以上，可以在条件具备的社区借鉴国外经验，在社区居民委员会下设立管理社区环境建设的分支机构——社区规划委员会。为了使社区规划委员会更有效地提供专业化的服务，可参照国外经验，设立社区规划师制度。所谓“社区规划师制度”，是指每一个城市居住社区均应有一个或一个以上相对固定的建筑师（规划师）或其群体组织，参与到社区项目策划、规划设计、开发建造以及以后的社区发展与维护乃至更新改造等居住社区营造、发展的全过程⁽⁴⁰⁾。

NGO（Non Government Organization）意为非政府组织，也有用于指称独立于政府之外的非营利性组织。在发达的市场经济国家，除了政府组织和私人组织，NGO组织被视为重要的“第三级”，也被称为“第三部门”。它与政府部门、私人部门一起构成支撑社会和谐发展的鼎足之势。社区中介组织即属于NGO，包括业主委员会、志愿者协会、老年协会等等，社区中介组织是介于社区主体组织和居民个体之间的组织。社区中介组织参与社区建设，可以满足市场经济条件下越来越多元化的社区需求，使更多的专业工作者通过民间管道进入社区，提升社区工作的专业化程度，还可以扭转以社区服务为核心的社区建设现状，将大量具体的社区服务项目交由社区中介组织承担。

3）培育市场中介组织

城市规划技术服务机构属于市场中介组织。所谓“市场中介组织”，是指在市场经济条件下沟通、协调和调整市场主体之间、市场主体与各类市场之间的经济关系使市场体系的功能得到整合运行达到和谐的非官方经济组织⁽⁴¹⁾。市场中介组织是为市场主体提供有偿服务的，从西方国家市场发育过程看，市场中介组织基本上是自发生成的，具有相对于政府的独立性。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：“发展市场中介组织、发挥其服务、沟通、公证、监督作用。”为了改革和建立适应社会主义市场经济条件下的行政管理新体制，可以将政府担负的部分职能转移到市场中介组织，将政府职能的重点转向宏观调控、监管和市场秩序的维护。公共选择理论认为，可以通过重新界定政府与市场的关系以解决政府脱离市场的难题，通过打破政府对公共服务的垄断，全面引入市场机制，私人企业、非赢利性公共组织、半独立性公共公司、政府机构等各种类型的组织都可以提供公共服务。培育市场中介组织，可以将官僚体制的职能分散给这些组织，市场中介组织可以根据市场的信号独立自主地决策和承担责任。

现代意义上的政府管理已经不再是行政主体单一主导的模式，而是逐渐向多方参与的“政策网络”模式演进。发达国家的城市管理状况显示，市场中介组织的产生和发展是市场经济发展到一定阶段的产物，是实现社会成员与政府之间信息能量动态交流和互换的中介桥梁，并成为城市规划管理中的重要力量。培育城市规划的市场中介组织，可以发挥市场中介组织的中立性，它的功能体现为提供规划知识咨询服务、提供疑难问题的专业解答，甚至可以进行规划许可申请手续的代理等⁽⁴²⁾。

城市规划建设中需要提供城市规划技术服务的市场中介组织，按照工作内容分有以下几个类型：

（1）规划信息服务类。通过收集规划建设项目信息和数据输入、数据储存和管理、数据查询和分析、成果表达和输出，建立城市项目规划信息库，为建设单位（或个人）提供城市规划全套信息检索技术服务。在此基础上，利用互联网向社会公众发布城市规划图形信息，进一步提高城市规划技术服务的范围和水平，更全面地建设单位（或个人）服务⁽⁴³⁾。

（2）规划技术鉴定类。城市规划管理是一项复杂的技术管理工作，需要熟悉和掌握大量的规划技术标准和规范，并借助一定的技术鉴定手段获得明确的结果，为规划管理提供依据。比如规划环境质量的评估、建筑损害程度的评估等等。规划管理部门限于自身的技术力量和设备，往往难以胜任，可以将这部分工作委托给专业的技术鉴定机构。比如在阳光权诉讼中，涉及复杂的日照分析计算问题，如果阳光权的诉讼是民事主体之间的纠纷，则不宜直接由规划行政部门裁决。近年不少规划设计和科研单位已经开发了日照分析的计算机软件，使日照分析计算走向专业化。政府可以培育规范完善的日照分析市场，通过资质管理形成成熟的市场中介咨询机构，规划部门只承担监督和市场主体资格管理的行政责任，从而提高行政管理的效率⁽⁴⁴⁾。

（3）规划技术审查服务类。规划审查实际上由技术审查和行政审查两大部分组成，行政审查是技术审查的前提，技术审查为行政审查提供结论和证据。技术审查是对城市规划和工程设计的科学合理性，以及涉及环境保护、文物保护、公共空间规划和市政配套等方面的技术问题进行审查。行政审查主要是指对参与规划建设的主体合法性、规划建设程序合法性，以及政府部门间的协调性进行审查。技术审查要求审查人员具有较高的技术素养，并且应由对城市比较熟悉的人员担任。由于城市规划涉及众多专业，要求审查人员要有专业分工，并给予充分审查时间保证。而规划管理人员无论是技术素养、专业分工及工作时间方面都难以满足以上要求。即使是引入专家评审会的形式，也可能由于专家技术特长、对项目的熟悉程度，以及评审时间紧张和责任主体不明确等因素，难以保证技术审查的质量。将技术审查部分的工作委托给规划技术审查机构，可以将城市规划管理部门从复杂的技术管理事务工作中脱身，专心于城市规划的行政管理、维护社会公平正义和公共利益；其次，将规划技术审查责任落实于有偿性的技术服务机构以及审查人员，可以明确责任主体，提高技术审查的质量；第三，可以避免出现规划管理机构中不具备相应技术水准和资格的人员从事技术审查工作，从而确保技术审查的质量⁽⁴⁵⁾。

对于那些技术难度大的重大规划项目，还需要邀请更广泛或更权威的专家召开评审会。城市规划技术审查服务机构则可以起到规划项目与评审专家之间的桥梁，技术审查服务机构可以将评审的前期工作做完，并承担起基本的技术评审责任。以多家规划方案招标为例，规划技术审查服务机构可以与规划单位同时介入项目，并同时展开现场调查和基础资料收集。待规划单位提交规划成果之后，规划技术审查服务机构依据规划任务书，并通过必要的调查研究，在技术层面上对规划成果进行全面详细的审核和分析论证，特别是找出关键问题及各家成果中分歧较大的问题，形成内容全面和清晰的审查意见，提交委托方并与规划成果—并向评审专家汇报。专家群体作为最终决策的智囊团，则在规划成果汇报和技术评审意见的基础上，进行综合分析并形成集体判断⁽⁴⁶⁾。

在规划制度创新方面，培育多元平衡的空间利益结构是更为基础性的条件，《城乡规划法》对于如何完善规划委员会制度、培育社区自治组织、培育市场中介组织方面没有明确的规定。本书认为，将来的规划制度创新应将培育多元平衡的空间利益结构作为重要的目标，通过自上而下与自下而上相结合的方式，从部门规章制度和地方立法两个方面进行完善。这也是未来研究的重点。