香港特区政府危机管理与应急机制及其启示

四、香港特区政府危机管理与应急机制及其启示

香港的危机管理与应急机制别具特色，充分体现出了香港社会、政府和市民的高水平现代化特征。香港社会不仅形成了良好的危机意识，危机教育成效显著，而且建立了规范的应急程序、高效的处理机构、完善的应急计划和专业化的应急队伍。香港政府在其中充当了十分关键的角色。

（一）香港特区政府危机管理与应急机制⁽²¹⁾

1．全民危机意识

香港政府应急管理的经验，是随着危机事件的频繁出现而逐渐丰富起来的，并逐渐在公民当中培养起强烈的危机意识。香港特区政府很重视平时对市民的危机教育，通过全民的危机教育、如何应对灾难的培训和实地演习等活动，大力提高全民危机意识，使应急管理成为全民的事业，使得市民在危机状态下能够做到主动配合政府的行动。

2．成功的危机教育

香港的危机教育主要有以下五个特点：

第一，树立常备不懈观念，教育市民绷紧危机这根弦，平时就做好应对危机的物资和心理准备。政府要求每个家庭平时应备有下列用品以备不时之需：微型收音机及后备电池，电筒及电池，哨子，小型急救药箱，数瓶蒸馏水或矿泉水，饼干。政府出版发放了“趋吉避凶简易守则”，告诫市民在天灾或严重的意外威胁下，要避免惊慌失措的行为，有效保护生命和财产。

第二，注重对一般紧急事故应变的宣传，做到家喻户晓。比如，出现暴雨天气怎么办？红色暴雨警告表示暴雨已经或将会导致道路严重水浸和交通堵塞，学生应留在家中，如已上学，则应留在校内，直到情况许可才回家。在空旷地方工作的人士应该暂停户外作业，直至天气情况许可为止。黑色暴雨警告发出后，应留在家中或到安全地方暂避，直至暴雨过去及交通情况改善为止。如果居住的地方受到危险斜坡或悬垂的大石威胁，便应暂时离开居所，到临时庇护中心暂时栖身，直至大雨减弱或停顿后再作打算。再如，遇到可疑物体怎么办?政府出版的小册子《香港安居乐土：反恐防患，早有准备》。其中告诉了正确的做法：保持冷静；考虑疏散；打开门窗；拨“999”。不正确的做法：触碰物体；遮盖物件；置之不理。

第三，从学校抓起。教育学生科学认识和应对危机。香港在中学开设了应急知识普及讲座，其中要学习《居安思危：勿忘香港的天然灾害》一节，课后还要做包括了大量科学认知和危机应对的练习。例如有这样一道题：1997年8月飓风“维克托”袭港，九龙一处山坡因不堪雨水冲刷，大量山泥倾泻路面，造成交通大堵塞。题中给出了事件的详细资料、山泥倾泻平面图、山泥倾泻地点的典型剖面图，要求学生解答以下问题：降雨量与山泥倾泻的发生有何关系？山泥倾泻带来什么影响？政府已采取了一系列措施，以防治山泥倾泻灾害，试列出你所理解的一些方法。

第四，结合最新案例进行教育。1997年香港因火灾死亡47人，受伤605人，消防处在1998年成立了社区关系科，主要负责向社会各阶层举办防火安全讲座及研讨会，制作各类宣传资料供电视台及电台播放，为学校安排火灾演习，制作防火安全的录音带等。在2004年印度洋海啸之后的第10天，香港教育统筹局就及时推出了世纪海啸灾难系列教材。

第五，有关公营部门和企业也承担危机教育的责任。2004年1月5日，香港地铁尖沙咀至金钟车站之间发生了一起列车纵火事件。香港地铁公司之所以能够在短短的4分钟内对1200名乘客进行安全疏散，主要是因为香港地铁公司定期举行各种公众教育活动，定期与各紧急服务部门进行演习，使广大乘客有了应急响应、处置意识和技能，使员工掌握了紧急事故来临时的应变及疏散程序等。

3．规范的应急程序

香港的紧急应变系统为三级制，根据不同的危机类别，启动不同的应急管理程序。

第一级应变措施，又称“紧急服务”，提供服务的主要是保安局下的警务处和消防处。两个处均设有自己的指挥控制中心，昼夜有人值班，随时接听市民拨打的“999”紧急求助电话，并根据情况采取适当行动。当事态威胁到市民的生命财产以及公众安全，需要报告政府总部以调动更多资源投入救援行动的时候，便是第二级应变措施实施的开始。警务处或消防处按规定需要把事故知会政府总部，并须通知保安局值班主任，隶属保安局的政府总部紧急事故支持组(急援组)会密切监察事态发展，负责协调保安局值班主任的工作。当突发意外明显向着对市民生命财产及公众安全构成重大威胁的方向发展，并超越救援部门在一般运作情况下所能应付的水平时，便会采取第三级应变措施。政府总部的紧急事故监察及支持中心(简称紧急监援中心)接到保安局长或指定的保安局高级人员的指示后，便会采取行动。

4．高效的应急处理机构

为了高效统领整个香港应急资源的协同运作，香港设置了几个核心部门负责应急管理工作。这是一套全面与专业相结合的较为协调、高效处理危机的机构。最高决策机构：行政长官保安事务委员会(保安事务委员会)。其成员除行政长官外，还包括政府总部和警务处的高级顾问。如果事情非常严重，且持续一段时间，波及的范围较广，会严重影响或有可能影响香港的安全，该委员会便召开会议进行决策。政府各部门及有关公营机构将根据它的号令在全港展开处置行动。

执行机构：在实行第一级应变措施时，主要的执行机构是警察总部指挥及控制中心和消防通讯中心。前者简称“警总中心”，是警务处的主要指挥部门。它会根据行政长官保安事务委员会的决策，指挥全港保安部门的行动，并负责随时将事态发展报告保安局及政府高层。消防通讯中心消防处的中央指挥及控制中心，负责接听紧急求助电话，并根据情况迅速调动消防处的资源展开救援。在实行第二级应变措施时，主要的执行机构是紧急事故支持组。在实行第三级应变措施时，主要的执行机构是政府总部的紧急事故监察及支持中心。

咨询机构：保安控制委员会，由保安局和警方代表组成，长官保安事务委员会提供意见，是智囊团。

协调机构：有关民众安全的政府救援工作委员会。这类机构主要有资讯政策委员会、食物管制委员会、石油供应分配委员会等，它们负责协调政府内策划推行保安事务委员会所定的保安政策，同时在各部门、公用事业和保安事务委员会之间发挥桥梁作用。

信息机构：联合新闻中心。由新闻处管理，在发生紧急事故，以政府统筹人身份24小时发布消息和应对媒体，并利用计算机与传媒及主要政府部门保持联系，成为通讯中枢，负责收发重要消息。

5．完善的应急计划

凡事预则立，不预则废，应急管理最重要的是未雨绸缪，不打无准备之仗。香港的应变系统是要据应急计划来管理的。香港政府从立法的角度对应急管理形成了制度性的设计，制定了两套纲举目张的应对突发事件的计划，详列了处理紧急情况的政策、原则和行动安排。它作为香港基本的战略指导，并不断在训练中加以修改、完善。

一套是普通类计划，包括空难应变计划、挽救失事飞机应变计划、天气应变计划、海空搜索政策训令、大亚湾应变计划、境外紧急行动共六个分计划。2005年制订的香港境外紧急应变行动计划规定处置的流程是：在香港以外地区有事故发生→保安局紧急事故支援组及入境处协助在外香港居民→小组监察情况和事后发展→启动应变计划→向市民交代政府正领导及指挥各方面的应变行动→成立并派遣评估小组一成立应变小组→派遣应变小组→展开应变行动→应变行动逐步缩小规模，直至结束→应变小组撤离。明确规定不同的政府部门和机构在各种不同的灾难情况下所承担的责任。

另一套是机密类计划，由为核动战舰访港期间公众安全而制定的应变计划、针对恐怖主义的应对措施、内部保安事故应变计划，还有生物、化学、辐射及核子剂袭击事件应变计划五个分计划构成。

根据这些计划，各个公共部门和企业也分别制订自己的预案。如地铁公司制定了香港地铁车站突发事件的应急预案，对紧急疏散、非紧急疏散、设备故障和事故与人群管理四种情况作了详细说明。

6．专业化的应急队伍

香港的应急队伍由公务员组成的主力队伍和志愿人员组成的辅助队伍构成。由公务员组成的正规队伍分为三个部门：一是直接处置紧急事务的部门，主要有警务处、消防处、海事处、政府飞行服务队等组成。二是负责现场支持的部门，主要有房屋署、环境保护署、政府新闻处、民政事务总署、运输署、社会福利署、食物环境卫生署、康乐及文化事务署、工务部门。三是负责后勤支持的部门，主要有渔农自然护理署、民航处、卫生署、教育统筹局、环境保护署、政府物流服务署。

志愿人员组成的辅助队伍。当出现危机事件时，志愿人员组成的辅助队伍能提供大量受过训练的专门人员处理事件，使正规队员能专注处理本身的职务，不致对日常的工作造成太大的影响。属于辅助队的主要有民众安全服务队、医疗辅助队、香港圣约翰救护机构、政府飞行服务队辅助队员组和香港红十字会等。他们平时都作好应急准备，如香港红十字会输血服务中心通过全港医院血库提供全天24小时紧急供应服务。

香港应急队伍的主要特点是：第一，专业化程度较高。无论是正规队伍还是辅助队伍都受过应急管理的专业培训。比如医疗辅助队，由约4400名志愿人员组成。所有队员均接受过急救、辅助医疗、灾难医疗及救护执勤的训练。第二，装备先进。消防处于1999年开始着手研究更换日渐老化的第二代调派系统。2001年3月，消防处将总值4.45亿元的合约批给新加坡工程软件有限公司更换整套系统。第三代调派系统由21个分支系统组成，配合图像化接口、无线网络及全球卫星系统，可快捷地把消防和救护资源调派到紧急事故现场。第三代调派系统最大的特色是，消防局和救护站采用计算机自动召唤出动系统。各消防及救护车辆装设流动数据终端机，通讯中心的人员无须再利用遥距广播系统每次读出调派指示及与救援人员确定事故现场的地址。同时系统采用开放式设计，使日后更容易提升功能，能应付截至2013年为止紧急召唤数目的预期增长。这套新系统于2005年3月在新界区使用，同年6月正式全面使用。

（二）香港社会应急体制的经验启示

香港和内地城市的情况虽然有很大不同，但是，他山之石，可以攻玉，适当借鉴其经验，对内地城市应急管理工作有较大帮助：⁽²²⁾

1．加大危机教育力度，提高社会预防、处理危机的意识和能力

就应急管理活动来说，可以分为事前管理和事后管理。处在潜伏期的危机，主要是依靠预防管理。将危机教育体系建设纳入城市政府应急管理工作中，通过全方位的危机教育，让公众了解危机、懂得预防手段，指导公众在不同危机情境下的行动，是香港应急管理提供的重要启示。

借鉴香港经验，危机教育可以从以下层面展开。第一个层面是家庭日常生活中的危机教育。用各种形式对家庭成员进行危机管理知识和技能的传播和教育，使其了解各种危机发生的过程，掌握一定的自我保护方法，协助设计家庭应变计划，训练避险自救互救技能，增强危机应对能力。第二个层面是学校的危机教育。在中小学把应对各种突发事件的基本知识和技能的教育和培训作为素质教育的一个组成部分，开设简单的基础课，用生动活泼的形式为中小学生提供基本应变常识；在高等院校进行危机管理知识和技能的教育和培训，请有关专家学者开专题讲座等。第三个层面是政府官员和公共管理人员的危机教育。第四个层面是社会的危机教育。内地城市的地震、消防、环保、卫生防疫等部门应该把宣传普及工作当作一项重要任务，以社区或者企业、事业单位为主体，针对当地的具体情况定期开展针对某种危机的训练和演习等等，在全社会形成应急管理的“预防文化”。

2．建立权威性、强势性的危机管理机构

危机管理需要动员和统一调配各方面的力量和各种资源，这就要求突破和超越政府各部门之间的不一致，组建统一的指挥系统。与其他国际先进城市一样，香港的危机管理体制完成了从临时性、部门型、非权威性危机管理体制到常设性、综合型、权威性体制的转变，构建了适应这一关键需求的有效的指挥系统。这种有效性，来源于危机管理机构的权威性和强势性。

内地城市的危机管理体制正在实现从临时性、部门型、非权威性危机管理体制到常设性、综合型、权威性体制的转变。有些城市已经开始设置专门的危机管理机构，但是，这些机构仍存在两个问题：

一是决策机构缺乏权威性。内地很多城市设立了处置紧急事件委员会，将其作为全市最高的危机管理机构，但这个机构的权威性与香港的行政长官保安事务委员会不可同日而语。香港的行政长官保安事务委员会是一个常设的实体机构，行政长官作为香港危机最高领导人的作用就是通过这个机构发挥出来，因此，它在危机管理中具有最高的权威性：在各级政府中有权威性，在被指挥对象心目中有权威性，在广大市民中有权威性，从而成为政府对危机进行全面管理的中枢和心脏。

二是执行机构缺乏强制性。在危机处置实践中，内地城市的危机管理机构还不能像香港紧急监援中心那样，较好地履行统一指挥的职责。温家宝总理在“政府工作报告”中指出，政府职能有四个：一是宏观调控，二是市场监管，三是社会安全，四是公共服务。各地的危机管理机构是履行社会安全职能的机构，同时也承担了部分市场监管和公共服务职能，这恐怕是政府部门中独一无二的。应按照建设公共服务型政府的要求，把政府资源向危机管理机构倾斜。

3．建立起运作规范、分工不分家的城市应急系统

香港的应对计划从宏观到微观，多角度地对政府应急危机管理作出了规范。一旦危机发生，政府可以马上找到相应的法定解决途径，从而保证应急管理有条不紊、及时有效。除此以外，对公共部门也作了具体的规范，确保在统一的政府指挥体系下，进行人力、物力和财力的有效协调，使损失和危害降至最低。

根据香港的经验，至少有以下五点值得我们借鉴：

第一，管理层次力求精简。通过以下三个措施，来达到限制涉及的部门和机构数目，从而达到限制应对系统内管理层次的目的：首先，明确应急管理的主要部门。应急管理几乎与所有的政府部门都有关，但是，应该有主要的管理部门，香港就把警务处和消防处列为主要部门。其次，授予紧急事故现场的有关人员必要的权力和责任，救援工作尽可能由最接近现场的救援部门指挥。再次，明确各个阶段应急管理的重点任务。比如善后阶段，香港规定民政事务总署通过辖下18个民政事务处，统筹有关部门展开的善后工作，包括安排灾民入住临时庇护中心、登记灾民、分发膳食、救济品和现金援助。

第二，各职能机关对于彼此的职责、计划、工作流程要熟知，特别是彼此的抢险救灾计划、可供利用的各种资源要十分了解，这样才能提高应急管理的效率。香港规定，现场救援工作主要由消防处负责，海事处统筹调派现场各救援单位的工作，警方则负责支持。

第三，加强政府部门间的协作。香港的应急系统存在着一个协作机制，即部门联络主任制度，该机制以资源共享、信息情报共享为基础。当紧急监援中心开始运作时，各主要决策局和部门的联络主任会按需要到紧急监援中心集中，他们均详细了解本身职责，因此能够在涉及其知识范围内的特别事件上向紧急监援中心提供专业意见，也可以判断所属部门哪些资料有助于该中心的工作，以及该中心哪些资料对所属部门有帮助。

第四，加强专业应急管理人才建设。在跨行业的综合性应急管理机构中，专业的应急管理人才稀缺。由于缺乏专业的预案制订人才，政府部门的突发事件预案制定大多相互克隆，缺乏针对性。我们要着力培养四类人才：一是信息型人才，担负着应急管理的预警工作，其任务是及时、准确、全面搜集信息而且要不停地更新和反馈信息；二是决策型人才，敢于和善于拍板；三是执行型人才，既能领悟决策层的精神又能将其很好地贯彻下去，还可以根据事态发展迅速而果断地制定出可操作的行动计划；四是研究型人才，对应急管理的特点、规律和发展趋势有独到的看法，是决策型人才的智囊。

第五，加强专业精神培养。2006年2月，香港西铁一个车箱的车顶在隧道内起火。当时列车长指示乘客如何逃生后，立即返回车厢，由车头走到车尾，查看乘客是不是已经全部离开，还把车厢内的灭火筒搜集起来去救火。他为何要这样做?因为他觉得这是车长的责任；他觉得要做好车长这份工作，就应当这样做。事件中又有乘坐列车的一位警员逆人流而上，协助乘客疏散，他没有考虑自身安全，只想做好警察救急扶危的工作。这种专业精神和职业操守，正是应急管理实现安国利民最高价值的精神内核。

【注释】

(1)参见薛澜、张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003年，第25页。

(2)肖鹏军主编：《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年，第3页。

(3)参见肖鹏军主编：《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年，第5～7页。

(4)王茂涛：“近年来国内公共危机管理研究综述”，《政治学研究》，2005年，第4期。

(5)王茂涛：“近年来国内公共危机管理研究综述”，《政治学研究》，2005年，第4期。

(6)曹现强：“建立科学的危机管理机制提升政府的反危机能力”，《山东大学学报》，2003年，第4期。

(7)梁木生、胡俊：“论政府对危机管理的应对机制建构”，《中国软科学》，2007年第12期。

(8)戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改造公营部门》，周敦仁译，上海译文出版社，1996年，第205页。

(9)王茂涛：“近年来国内公共危机管理研究综述”，《政治学研究》，2005年第4期。

(10)参见“百度百科·政府危机管理”，http://baike.baidu.com/view/1661189.htm。

(11)叶国文：“预警和救治：从‘9·11’事件看政府危机管理”，《国际论坛》，2002年第3期。

(12)张成福：“公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择”，《中国行政管理》，2003年第7期。

(13)参见李爽：“对建立完善我国公共安全危机综合管理机制的若干建议”，中国经济信息网，http://www.cei.gov.cn/LoadPage.aspx?Page=ShowDoc&CategoryAlias=zonghe/jjfx&ProductAlias=lianhlt&Block-Alias=lhtzgg&KeyWord=李爽&Filename=/doc/lhtzgg/200309012144.xml。

(14)张成福：“公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择”，《中国行政管理》，2003年第7期。

(15)薛澜：“转型期中国面临的挑战——公共危机管理”，《信息化建设》，2004年第11期。参见蔡志强：《危机治理与社会和谐》，湖南人民出版社，2007年，第18～20页。

(16)薛澜：“转型期中国面临的挑战——公共危机管理”，《信息化建设》，2004年第11期。

(17)孙小涵：“当今西方的公共危机管理”，《信息科技》，2009年第33期。

(18)林毅夫：“完善危机管理体系关键是建立体制化机制”，《领导决策信息》，2003年第20期。

(19)秦建：“正确认识转型期群体性事件的几个问题”，《当代世界与社会主义》，2010年，第3期。

(20)邱孝：“政府应急管理组织结构分析”，《生产力研究》，2009年第19期。

(21)李永清：“香港特区政府应急管理及其启示”，《城市与减灾》，2008年第3期。

(22)李永清：“香港特区政府应急管理及其启示”，《城市与减灾》，2008年第3期。