相关规划的回顾与总结

1.2.1　相关规划的回顾与总结

1）区域规划

中国的区域规划目前尚没有正式的法定释义和规范标准，有关区域规划的学术研究通常涵盖了狭义上的“区域规划”、国土规划、城镇体系规划等各种类型。需要说明的是，这里的“区域规划”不是学术概念，而是指从管理部门职能角度界定的狭义的“区域规划”，其发展和职能归属也经历过很大的变迁。

我国区域规划工作始于20世纪50年代中期，是在前苏联专家的帮助下，以援建的156项重点工程为中心和新建工业城市的需要逐步开展的。国家建委于1956年设立区域规划与城市规划管理局，作出了《关于开展区域规划工作的决定》，拟订了《区域规划编制和审批暂行办法（草案）》。1958～1960年许多省区编制过区域规划，1960年曾在辽宁省朝阳市召开过“区域规划经验交流会”。60年代以后，区域规划工作基本中断。

在1978年的全国城市工作会议上，再一次决定要开展区域规划工作。1980年，中共中央发文（〔1980〕13号文件）指出:“为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远规划，使城市规划有充分的依据，必须积极开展区域规划工作。”但是，由于多方面的原因，我国在区域规划及其管理方面一直没有形成体系，与城市规划之间的衔接关系也没有很好地建立起来。

1985年3月国务院再次发出文件，要求编制全国和各省（市、区）的国土规划。此后，在国土规划工作的推动下，以综合开发整治为特征的不同层次的区域规划在全国范围内全面展开。这个时期的区域规划有的以国土规划的名义出现，如以大城市为中心的京津唐地区规划，以资源开发为重点的河南豫西规划、湖北宜昌地区规划；以开发边远落后地区为目标的新疆巴音郭楞地区规划、阿勒泰地区规划等；也有以区域规划名义出现的，如珠江三角洲经济区规划、广东省东西两翼地区区域规划；还有以城镇体系为核心的市域规划、县域规划等（崔功豪、魏清泉、陈宗兴，1999）。1998年国土规划职能划归新成立的国土资源部时，区域规划的职能仍然留在了国家计委，即目前的国家发改委。

受当时计划经济体制思想的束缚，传统的区域规划在本质上体现着对资金、资源的计划性配置理念，而且它与中央集权式的垂直政治管理架构思维是一脉相承的。我国曾一度将区域规划视为国民经济社会发展计划在地域空间上的落实与延伸，由综合计划部门主导编制的区域规划直接对应着资金、资源行政分配等发展机遇。在向市场经济的转变过程中，“传统区域规划自上而下的强制控制色彩，难以与经济环境的日益竞争化及权力体系的日益地方分散化相整合”（张京祥、吴启焰，2001）。

从相关区域规划编制和实施的实际情况来看，由于缺乏法律基础和制度约束，我国传统的区域规划编制工作一直没有规范化、法制化，其编制的技术要求、审批和实施的程序、依据等都没有统一的规定。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，传统的区域规划因其自上而下的强制控制色彩，已经无法立足。

为了适应市场经济发展的需要，国家发改委在“十一五”规划的制订工作中，再次提出了把区域规划放在突出重要位置的要求，并着手开展区域规划试点。新时期区域规划的工作背景、编制方法、规划内涵等都已经不同于曾经在我国开展的“区域规划”。由于国家发改委具有较强的综合协调职能，在其组织开展的长三角、京津冀区域规划，乃至其主导的“十一五”规划中，都在强调强化空间、强化技术内涵，力图赋予“十一五”规划及其“区域规划”以空间规划的内涵。由于相关工作刚刚起步，对于新时期区域规划的任务、内容、编制方法、实施机制等，在法律和规范层面尚缺乏有力支撑，关于区域规划与城镇体系规划、城乡规划体系的关系界定，也存在争议。

2）国土规划

国土规划的概念源自日本，而日本的国土规划也是在西方国家区域规划的影响下形成和发展起来的。日本国土规划一般是指它的五次全国综合开发规划，不过也有人把日本的国土规划理解为一个体系，包括日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划。日本在1950年就颁布了《国土综合开发法》，但是经过了十多年的区域规划实践和经验积累之后，1962年才编制完成了它的第一个全国综合开发规划（牛慧恩，2004）。

从20世纪80年代初开始，我国就开始了为期不短的第一轮国土规划工作。十一届三中全会以后，在新的发展形势下，资源的合理开发和有效利用成为人们关注的热点。经过考察、学习日本的国土规划、西德的空间规划等，我国提出了开展以国土资源开发、利用、整治为核心的国土规划工作。1981年国家建委成立了国土局，不久国家建委被撤销，国土局被划归到国家计委。随后，国土规划工作从松花湖地区、京津唐地区等国土规划试点开始，迅速向全国各省区推广。国家计委还组织力量编写了全国国土总体规划纲要，规划要求突出战略性、综合性、地域性特点，强调“国土规划的任务，就是要使国民经济的发展同人口、资源、环境协调起来”。20世纪90年代初，全国多数省区都编制了省区级国土规划，有些还编制了省内经济区、地区或县域国土规划。在全国范围首次出现了编制多层次区域性空间规划的高潮。但由于全国国土规划纲要和省区国土规划均未报请国务院审批，未取得法定地位，不具有权威性和约束力，致使大量国土规划成果只被作为基础资料保存，未能发挥规划应有的作用。“对国土规划的性质及其必要性，至今尚未取得政府有关部门和社会的共识”（胡序威，2002）。

20世纪90年代中期以后，国土规划工作基本上处于停滞状态。1998年国家机构调整，把国土规划管理职能划归新成立的国土资源部，2001年国土资源部开始力抓新一轮的国土规划工作，首批确定了天津和深圳两个试点。目前首批试点工作已基本结束，第二批的新疆和辽宁两个试点正在编制的过程之中。由于其空间规划的技术和管理工作基础都比较薄弱，“在行使国土规划职能的过程中显得有些力不从心”（牛慧恩，2004）。

3）城镇体系规划

1984年颁布的《城市规划条例》，明确规定把规划城镇体系作为城市规划工作的一部分。1989年颁布1990年实施的《城市规划法》奠定了城镇体系规划的法律地位，城镇体系规划在我国得到了健康和蓬勃的发展，不同时期、不同领域的各类规划成果非常丰富。《城市规划法》明确了制定城镇体系规划的法律要求，但是由于《城市规划法》制定时的背景如城市化形势、市场化水平等与当前的差异，现有的城镇体系规划工作的法律基础、行政手段等已经不能满足当前加强对区域城乡建设和发展实施规划引导的要求。在城镇体系规划的技术要求上，建设部于1994年颁发的《城镇体系规划编制审批办法》是我国关于城镇体系规划唯一的技术规范，虽然对城镇体系规划的编制审批工作起到了指导和规范作用，但随着社会主义市场经济体制的逐步完善，投资主体逐步趋向市场化、多元化，传统的城镇体系规划在理论、内容、深度上已经很难适应当前的发展形势和要求。

针对城镇体系规划自身的不足，城市规划主管部门已经在进行规划编制内容和方法的改革和完善。现阶段的城镇体系规划，特别是市、县（市）域城镇体系规划，越来越多地具备了综合性空间规划的特点。城镇体系规划的编制层次和内容也得到了拓展，各种跨行政地域的城镇密集地区规划开始涌现。例如近几年在国内不同地区快速推进的城市群规划、都市圈规划、大都市区空间发展战略规划等等。这些规划，在规划体系上是对区域城镇体系规划技术层次的补充，在规划内容上则对传统城镇体系规划做了较大变革，更加切合城镇密集地区发展的实际，更加重视解决区域问题、引导地区协调发展的需要。基于城镇体系规划作为区域性空间规划的法律地位及其自身的不断发展和完善，城镇体系规划为解决城市化进程中出现的空间矛盾、促进区域共同发展等诸多方面提供了重要的依据、策略和方法。

尽管城镇体系规划的法定名称不同于“区域规划”，但在传统的“区域规划”淡出历史舞台的这段时期，城镇体系规划经过多年的发展和提升，早已具备了区域综合规划的实质。建设部副部长仇保兴曾指出，城镇体系规划“是具有中国特色、符合中国国情的区域规划”（仇保兴，2004）。这一观点得到一些学者的认同。如胡序威（2002）提出，自20世纪90年代以来，我国的区域规划发展主要呈现出国土规划的衰变、城镇体系规划的提升和以都市区规划、都市圈规划等城镇密集地区规划为代表的新型区域规划的兴起。