城镇密集地区规划与相关规划

1.2.3　城镇密集地区规划与相关规划

城镇密集地区规划是区域规划的一种类型，我国的城镇密集地区规划主要是从跨区域城镇体系规划发展而来的。这是分析城镇密集地区规划和相关规划关系的两个关键点。

1）与区域规划的关系

如果把区域规划作为一个客观的技术术语或者学术概念，城镇密集地区规划就是区域规划，只不过是在特定类型区域——城镇密集地区开展的区域规划。同时又因为城镇密集地区在国家社会经济发展中的重要地位以及城镇密集地区发展中面临的问题和挑战都比其他地区更加突出，是我国当前最需要制定和实施区域规划的地区，因而城镇密集地区规划是非常重要的区域规划。

如果把区域规划作为一个部门职能的概念，目前已明确提出具有“区域规划”职能的发展改革部门，将“区域规划”作为国民经济社会发展规划的组成部分。分析城镇密集地区规划和国家发改委“区域规划”的关系，首先需要认识国民经济与社会发展规划的特点。

从新中国成立初期至今，国民经济社会发展计划（现调整为规划）每五年制定一次，主要任务是研究并提出国民经济和社会发展战略、生产力布局，提出国民经济中长期发展、总量平衡和结构调整的目标和政策建议，编制中长期发展规划，衔接平衡各行业规划和政策，由计划主管部门（后改为发展计划、发展改革主管部门）牵头，会同各有关部门共同拟定，经政府审议、同级人大通过后公布。现在“计划”改称“规划”，十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“在新的历史时期，为了适应我国中央政府转变经济管理职能的需要，应加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定。国民经济社会发展规划应提出国民经济社会发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，实现经济增长与人口、资源、环境相协调。”

从其工作目标看，我国的国民经济社会发展规划是一种“发展战略规划”，其主要任务是制定国家、地区、城市经济与社会发展的总体目标和相关的经济、产业政策。其在区域发展方面的工作重点是，研究、确定经济与社会总体发展（尤其是产业发展）目标研究及相关的政策导向，而不是具体的空间区域规划。作为经济社会发展的总体纲领，国民经济社会发展规划应当是其他规划包括城镇密集地区规划的编制依据。而城镇密集地区规划不仅是对国民经济社会发展规划确定的经济社会发展目标、产业政策的空间部署，也应当为国民经济社会发展规划的制定从空间规划的角度提出反馈。

一方面是国家发展改革委员会提出加强“区域规划”工作的目标，并且在国民经济社会发展规划和相关的“区域规划”编制中积极探索其规划内容和编制技术的改革；另一方面是建设（城乡规划）部门负责的各层次、各类城镇体系规划蓬勃开展并不断完善，使中国的区域规划由于部门职能的交叉，呈现了两类区域规划并存的局面。鉴于中国规划体系特别是区域规划体系的复杂性，崔功豪、王兴平（2006）认为，中国的区域规划按照其内容的不同，可以分为两种规划系统，分别是发展规划系统和空间规划系统。计划部门组织编制的区域规划是区域发展规划，以区域国民经济和社会发展为核心，对相关发展目标和措施的空间落实作粗浅的考虑。建设（城乡规划）部门组织编制的城镇体系规划、市县域规划，更多地强调与城市规划的衔接，强调空间组织，侧重地域空间的组织和人口城市化、空间布局问题，属于比较典型的区域空间规划系统。

城镇密集地区规划应当兼有战略规划和空间规划两个基本属性，是以空间为基础的区域综合协调发展规划。因此不能简单判定城镇密集地区规划是建设部门的区域规划还是发展改革部门的区域规划。中国的规划体制存在的问题是复杂的，在区域规划上的职能纷争影响了区域规划工作的健康发展，必须进行必要的改革。本书将在后面的章节专门加以论述。

2）与城镇体系规划的关系

从技术角度和法律角度等几个方面来看，中国的城镇密集地区规划源自于城镇体系规划，主要是从跨区域城镇体系规划衍生发展而来。

从技术角度看，一方面城镇体系规划的内容在逐步拓宽，从最初的城镇体系规划“三结构一网络”转变为以城镇发展为主体，对经济、资源、环境等相关要素进行空间综合协调的综合性规划；另一方面，各地在编制都市区、都市圈、城镇群等各类城镇密集地区规划时，都是在城镇体系规划的基础上，针对密集区规划自身的特点不断进行规划编制的改革和探索。例如江苏省在编制苏锡常都市圈规划的最初阶段，主编单位仍然以城镇体系规划为指针进行规划的编制工作，虽然在技术路线和规划内容上，结合区域特点有所取舍和侧重，但总体上对于都市圈规划本身的定位和特色，包括与省域城镇体系规划、市域城镇体系规划的关系等并没有更清晰的认识。在规划编制过程中，规划编制者逐步理清了思路，决定编制“都市圈规划”而非“都市圈城镇体系规划”。苏锡常都市圈规划是介于省域和市域之间特殊层次的空间规划，不重复省域城镇体系规划既定的内容，不过多地关注市域城镇体系规划解决的问题，着重解决跨行政区域的空间问题。这一定位奠定了江苏省都市圈规划编制工作的基础，并在南京、徐州都市圈规划得到了延伸和拓展。因此，从技术的角度看，城镇密集地区规划不是城镇密集地区的城镇体系规划，而是对跨区域城镇体系规划的发展和完善，对弥补城镇体系规划技术体系具有重要的意义。

从法律角度看，由于编制和审批“城镇密集地区规划”尚无专门的法律依据，各级政府及其城乡规划主管部门实际上是依据《城市规划法》及其相关法规和规定，参照跨区域的城镇体系规划的编制和审批规定，组织城镇密集地区规划的编制和报审工作。有关的立法工作正在一些地方开展，如《江苏省城镇体系规划管理办法（送审稿）》就规定了都市圈规划、城市带规划等城镇密集地区规划适用该办法的规定。《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》已于2006年7月通过广东省人大审议通过，2006年11月1日起施行，成为国内第一部专门的城镇密集地区规划工作的地方性法规。该条例明确，珠江三角洲城镇群协调发展规划是综合性区域城镇体系规划。在国家层面上，《城乡规划法》的出台将赋予跨区域城镇体系规划更明确的法律地位，对于城镇密集地区规划的编制和实施具有积极意义。本书认为，从城镇密集地区规划在中国的发展历程来看，在法律赋予城镇密集地区规划专门的解释之前，可以将其视作城镇体系规划的一种特殊类型。这和城镇密集地区规划、区域规划的属性并不矛盾，因为从规划内容特征来看，城镇体系规划就是区域规划。

3）与土地利用总体规划的关系

国土资源部是一个专业管理部门，其主导编制的土地利用总体规划与交通规划、江河流域规划等一样，属于单一要素（土地资源）的布局规划，依据国民经济社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，对一定时期内一定行政区域范围的土地资源开发利用和保护制订总量目标和计划（王晓东，2004）。规划的主要工作是保护基本农田、建设用地与非建设用地指标的分解和总体分布，其工作目标和内容远远无法达到区域空间总体规划的内容与深度要求（例如城镇空间发展格局、区域基础设施与社会设施布局、生态环境整治等均不属于土地利用总体规划的范畴）。虽然国土开发建设的空间布局最终都要落实到土地，但土地利用总体规划需要以高层次的对各项与经济社会发展有关的开发建设布局进行综合协调的区域规划为依据（胡序威，2002）。

当前国土主管部门正在积极开展新时期“国土规划”的试点，意在拓展土地利用总体规划作为综合性区域空间规划的职能。但是从国家的空间规划体系来看，与城镇体系规划和城市总体规划相比，土地利用总体规划在规划理论、技术、成果、法律依据等方面，都不具备综合性区域空间规划的优势。从土地利用总体规划到区域空间规划的改革，涉及规划的法律基础、部门职能、体系结构、技术特点等多方面的问题，应审慎行动。

以上分析表明，编制城镇密集地区规划，应当尊重区域范围内土地利用总体规划对耕地保护特别是基本农田保护的要求，把包括基本农田在内的农业开敞空间作为规划保护的对象，结合本地区土地资源的特点确定城市化模式和城乡人口布局、城乡居民点和产业空间布局；同时，城镇密集地区规划必须从城乡和区域发展的角度，结合本地区的功能地位、发展阶段、发展特点以及其在国家或更大的区域范围承担的任务，对城乡空间布局的调整优化作出安排，据此对农业空间必要的调整提出建议，为土地利用总体规划的修编提供依据。

4）与城市规划的关系

城镇密集地区规划是从更高的层次对城市的发展进行指引和调控，对城市和城市、城市和区域、城市与乡村的发展进行协调，规划一经出台，就应成为区域内各城市制定自身规划的依据。从这一点来看，城镇密集地区规划是城市规划的指导依据。同时，城镇密集地区规划的编制和实施离不开区域范围内各行政单元的参与和互动，只有这样，才能使城镇密集地区规划成为上级政府的区域规划，而且也是城市人民政府愿意共同遵守的准则和发展的向导。从这一点来看，城市规划特别是城市的总体规划，为城镇密集地区规划提供了重要的基础。编制城镇密集地区规划应充分尊重城市自身的规划构想和发展需求，在内容和深度上应与经过法定批准的城市总体规划相衔接，对其中不符合区域发展整体利益的规划内容进行必要的修正。城镇密集地区规划对城市规划的指导和以完整的行政区域为单位编制的省、市、县城镇体系规划对城市规划的指导不完全相同。省、市、县城镇体系规划需要对行政区域内每个城市的规模、主要职能、区域空间组织及相关设施作出具体安排，强调规划的完整性和内容的系统性，其规划编制内容、深度，对城市规划的强制性指导和引导性的管理都比较明确。从省到市、到县，城镇体系规划的内容逐渐具体和细化，对城市规划的约束性和指导规范作用也越明显。而城镇密集地区规划一般不涉及城市内部的事权，侧重于从区域整体和相互协调的角度对城市的发展和空间形态、设施建设、环境保护等提出要求。城镇密集地区规划的范围不同，其与城市规划的衔接方式也不同，需要具体分析确定。

5）与区域性专业规划的关系

区域性规划体系是一个庞杂的系统。在我国目前的规划编制体系中，城镇群、都市圈等城镇密集地区规划是综合性区域规划，而区域性交通、水利、电力、通讯、国土资源、环境保护等行业的专项规划则对区域重大事项进行了更深入、更具体的安排和规定。城镇密集地区规划充分吸纳各专项规划的成果，对之进行补充、完善、整合、提升，对关系区域整体发展的重大事项进行统筹安排。需强调的是，城镇密集地区规划不应取代各项专业规划，而应从区域发展和城镇布局调整优化的角度，对省、市各部门单独编制的区域基础设施规划提出调整意见，统筹协调城镇和各项区域性基础设施、公共设施以及各项设施之间在规划布局、建设标准和时序上的关系，促进基础设施和公共设施的区域化服务与共建共享。因此，城镇密集地区规划包括对有关空间资源利用的各项区域性专业规划的整合协调，规划完成后即成为指导各行业和部门制定更具体的区域性专项规划的依据。可以说城镇密集地区规划和有关区域性专业规划是总体规划和专业规划的关系，既相辅相成，又存在总体规划对专业规划的指导、协调关系。