景观参与行为的行政学分析

5.2.3　景观参与行为的行政学分析

城市公共性景观的开发建设涉及社会各方的利益，通常由城市政府提供，因此城市公共性景观有关政策的制定和实际运作属于公共行政学的范畴。公共行政学是一个传统学科。早期的公共行政学与政治学紧密联系，主要研究政府角色的理论规定性和与政治民主等价值观相关的范畴，较少关注政府的实际运作，例如提供公共服务的过程和政策决策等。其中最有名的两位重量级学者是伍德罗·威尔逊和马克斯·韦伯，他们提出的权力中心理论^[6]和官僚制理论^[7]构成世界公共行政思想主流的基础。此时，尽管政府也为公众提供公共服务，但这些行为一直被认为是行政权力下的一种行事，属于明显的“集权”决策模式^[8]。20世纪初，在美国企业界首先兴起的科学管理运动向传统的行政学理论发起挑战。20世纪60年代，以赫伯特·西蒙为代表的学者拓宽了行政学的研究领域，强调管理的重要性，开始关注政府政策目标的选择以及各项公共服务运作本身和方法、效率等问题。公共行政学逐渐向公共管理学转变，并最终促成决策科学^[9]和新公共管理^[10]的兴起。

当前我国公共行政的实务和价值体系改革表明:政府在制定各项政策措施时，注重从公共利益和公平公正的原则出发，讲究科学决策，专家咨询系统已经逐步成为现代行政决策体制最重要的组成部分之一；在各项政策措施的执行过程中，政府正在从原来的公共服务提供者和生产者合一的角色中解放出来，打破公私界线，鼓励非政府机构和半政府机构共同承担公共服务的生产者角色。因此，景观参与行为符合城市政府公共决策科学化和提升行政效力的发展趋势。

首先，景观参与符合现代社会科学决策“谋断分离”的特征，强化了相关决策的科学性和可行性。现代社会，信息爆炸、知识超载、利益多元，社会问题与现代科学技术问题通常绞在一起。面对复杂的、价值多元的城市公共性景观发展，政府决策者没有时间收集和分析各种相关信息，更不可能具备完整的专业知识。因此，如果沿用传统的行政决策方法，由行政官员参考专家的意见直接拍板，将会大大增加公共决策的失误率，或者造成许多利益关系难以抉择、行政效率低下。提倡景观参与，强化相关专业的专家咨询系统，鼓励开发商、市民针对城市公共性景观发展发表各自的意见、建议和评价，能够弥补领导决策能力、智力和时间上的不足，使决策更具科学性和可行性。

其次，景观参与提供非政府力量开发建设城市公共性景观的机会和渠道，有利于提供者与生产者分离，提高行政效力。可以采用的主要形式包括:政府业务合同出租，即由竞标获胜者与政府主管部门签订合同，完成任务并达标者获得合同约定的报酬方式；鼓励私人资本投入到原来由政府出资建设改造的城市公共性景观领域；建立政府部门与私营开发商的伙伴关系；非赢利组织或者“公共企业”（public entrepreneurship）的创立等等。城市公共性景观供给体系方面的重新设计和变革，拓宽了景观发展所需的财力、物力、人力来源，强调城市公共性景观建设的获益者主动参与提供，并与生产者合作，而非被动接受，关注行政绩效及成果重于行为过程本身，体现当前政府公共服务理念和供给体制的重大转变。