清末北京城市管理机构的演变

1．2　清末北京城市管理机构的演变

1840年鸦片战争后，中国开始沦为半封建半殖民地社会。资产阶级改良性质的“百日维新”引发了西学大讨论的社会思想潮流，晚清政府也力图实行所谓的“新政”。就城市建设和管理而言，针对传统管理方式的弊端，清政府也认识到模仿“泰西之法”建立近代的城市管理机构和制订实施相应的法律法规的必要。对于城市管理，清政府决定先从京师地区试办，先以安民公所为基本模式，设置善后协巡局，以后发展为工巡总局和内外城巡警总厅。在不断发展演化的过程中，逐渐形成相对独立的城市管理体制，并按照近代社会的管理需要，改变原来的职能混杂、权限不明的旧式管理体制，分设不同职能的机构，力图实现城市行政管理权与涉及城市政治、社会生活的其他管理权的分离，为北京城市进入近代化的管理模式和城市发展打下重要的制度基础。

1）北京善后协巡总局

“八国联军”入侵北京后，以慈禧为首的清政府西逃，北京城形成了暂时的权力真空。地方士绅为了保护自己的利益，与侵略者合作成立了暂时的管理机构——安民公所，以此来维持地方秩序。

入侵北京的各国军队根据驻扎的区位，对各自占领区行使统治权。由于当时清政府负责京师治安的五城察院和督理街道厅完全瘫痪，于是留守的官员与各占领国磋商，由各占领区内的士绅出面，并征得洋人同意，组成各占领区临时的城市治安机构——安民公所。

安民公所从光绪二十六年（1900年）闰八月开始在各国占领区内逐步设立，尽管当时的名称各不相同，但主要职责是一致的，即维持地方治安，保障社会秩序。

现举例说明安民公所的职权。据《清末北京志资料》记载，日本军队占领了东起朝阳门，西至阜成门一线以北的全部区域，组建了日本军事警务衙门，该机构的职能包括：占领区之整顿，有关顺民事宜，对顺民发行居住许可证事宜，管理修缮清扫街道事宜，有关营业许可事宜，设置路灯事宜，救恤贫民事宜，设置公共厕所事宜（注：因经费不足而中途停止），保护区域外村落事宜，收存部分占领品事宜，区域内住民请愿事宜，作为行政处分驱逐至区域外事宜。其中，交通警察负责拆除道路上私盖小棚或房屋事宜，清扫道路事宜（督促住户实行），路上洒水事宜（令工人进行），看管路灯事宜等。卫生警察负责视察消灭传染病事宜，禁止于街道撒尿泼尿事宜，妓院地区之检疫，取缔私娼事宜等^[5]。安民公所的基本职责涵盖了城市管理中交通、市政建设、公共卫生、建筑、人口流动等多个方面，其直接目的虽然是便于侵略者在北京的占领与统治，但其机构的管理、运作方法对北京来说是全新的，与以往传统的管理方式不同。这种不平等状态下的中西城市管理文明的“结合”尽管是屈辱的，但客观地说，这却是北京城第一次如此近距离地真实地接触和模仿了西化的城市管理办法，为北京实现近代城市管理提供了模板。

1900年底，随着与列强的谈判不断取得进展，清政府开始逐渐分区分段恢复对北京内城的统治权。1901年初夏，奕劻上书清廷建议内城按八旗每旗各设一局，在皇城内分左右翼各设一局，居中设总局^[6]。这里的局即是京城善后协巡总局，实际是模仿西式的城市警政制度，重点在城市治安的管理，对城市建设和公共事务的管理极其有限。

善后协巡总局下设各分局，分驻内城和皇城。各分局设总办、帮办、警巡等官员，各分局下设若干巡捕处。分局的职责是维持京城地区的社会治安和公共秩序。京城善后协巡总局设立之初的目的是效法各国的巡捕章程办理事务，但开办一年左右，效果并不理想，因为只是机械照搬了外国警政制度的表面，并没有真正学习到外国警政制度在城市管理上的社会意义的本质，不过是新旧两种警政制度的过渡而已。

善后事务只是权宜之计。时局稳定后，光绪二十八年八月十日（1902 年9月11日）清政府裁撤了善后协巡总局，由工巡总局来替代。

2）内城工巡局

1902年初，工部侍郎胡燏棻上奏折请办工巡局。《襄办京畿善后事宜署右侍郎胡燏棻折请设工巡局由奏》中说：“……与各国公使馆界内地段并驾齐驱，不相形见绌，此新政中之一，不可不赶紧兴修道路……”“京师自前年乱后，人心浮动，抢劫横行，为筹意京师善后，拟请设工巡局，以期整顿地面”^[7]。他还在奏折中指出：“道路与巡捕，事本相辅而行，必须联为一气方能收效。”^[8]光绪二十八年（1902年）四月十二日，奕劻等人请改善后协巡总局、创办工巡局获准。

工巡总局的职责主要包括工程和巡捕两项。内城工巡局设立后，接管了原善后协巡总局负责的内城和皇城的治安任务。后又设立了外城工巡局，管理权限扩大到外城，专门管理外城治安事务。工巡局还专门负责保护使馆界址和教堂。除了负责与治安相关的事务外，工程方面事务如整修街道、经营土木、管理交通卫生等也属于工巡局的职责，管理职责从单纯的治安扩大到城市建设和交通，工巡局的“工”就专指这一职能。内城工巡局设有东、西城路工局，负责兴修官道、整治原有污秽难行的道路、装修路灯、管理街道卫生等事项。

工巡局对街道的管理主要依靠交通警察来实现，但仅限于对新修的道路进行管理，所谓的管理也仅限于清扫街道或修复道路，有专门的街道费拨给各局。巡捕指挥夫役扫除街道，如街道出现破损则垫实；同时实行清洁法，通知各户，禁止将垃圾丢弃在道路上，要求各自清扫门前，并向各小巷派装土车搬运脏土，以使垃圾不致堆积等等。内城工巡局前后存在不足四年，于光绪三十一年（1905年）九月被裁撤。外城工巡局则仅仅存在了两个月。

工巡局仿照外国的警政制度设立，以治安为首要任务，初级的城市建设和卫生管理只是附属的职能，加之从业人员素质不高，对外国近代的城市管理方式了解甚少，并仅仅停留在一定程度的模仿水平上。但是，工巡局这一机构的尝试还是有积极意义的，至少使清政府和普通市民对新式的城市管理有了一些感性认识。

3）巡警部与内外城巡警总厅

光绪三十年（1904）九月，清政府设立了巡警部，设立总务、警务、卫生三处，内城分五厅、外城分四厅^[9]，接管了原内城工巡局的事务。第二年巡警部奏请将原京师内外城工巡局更名为内外城巡警总厅，直隶于巡警部，管理内外城一切警务。内外城巡警总厅负责执行地方警务，巡警部对其行使督察之责。

内外城巡警总厅的职权范围较大，其中与城市管理和建设相关的内容包括：整饬风俗、保护治安、编查户口、稽核工程、交涉外事、清道、防疫等。其中交涉股负责“调查公使馆员役及寓居内外城之各国官商教士等户口并一切交涉翻译”；营业股负责“考察保护一切市政及稽核路灯、电线、电话等事”；户籍股负责“编纂、稽核户口总、分册及临时径行调查”；交通股负责“车马通行之稽查，道路桥梁危险之预防，铁路车站之检查”；建筑股负责“调查衙署、公所及民间建造之应准、应验并测绘警察分区地图”；清道股负责“督察扫除道路、通泻沟渠、整理厕所，营会同路工局办理”等等^[10]。

光绪三十二年（1906年）民政部成立，内外城巡警总厅改隶民政部，并进行了一系列的改革，特别增加了巡警。宣统元年（1909年），民政部奏请在京师内外城地方分段设立巡警派出所。上述警政制度不但对城市管理起作用，分厅管理的模式，对于今后的城市自治与分区的行政管理也产生了一定的影响

总之，在保证京城治安、维持社会秩序以及城市管理方面，安民公所、善后协巡总局、内外城巡警厅等机构在客观上发挥了一定的作用。

清朝被推翻后，1913年初袁世凯下令把京师内城巡警总厅和外城巡警总厅合并为京师警察厅。京师警察厅隶属于北洋政府内务部，负责京师市内的警察、卫生、消防事项，兼管交通、户籍、营建、道路清洁、公厕设置修缮、公共沟渠管理等城市建设相关事项。因此，京师警察厅并不是一个单纯的治安机构，它是北京历史上第一个具有现代意义的城市管理机构，行使多项城市管理的职能。该机构还颁布施行了一系列的北京城市地方管理法规，如1913年5月颁布的《京师警察厅呈报建筑规则》等。尽管法规的内容比较简单，但反映了北京从封建都城走向近代化，走向具有独立地位的地方城市的转型过程中，政府对城市管理事务的初步尝试。

因此，清末至民初，北京的城市管理机构的演变可以简单概括为：安民公所—善后协巡总局—内城工巡局—内外城巡警总厅—京师警察厅。