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宣统年间的官制改革

时间:2022-05-20 百科知识 版权反馈
【摘要】:四、宣统年间的官制改革1908年11月,光绪、慈禧相继病死。这样,官制改革又成为预备立宪的焦点。1907年9月20日,清政府发布上谕,宣布“立宪政体取决公论,上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院以立议院基础”。资政院议员任期3年,期满一律改选。

四、宣统年间的官制改革

1908年11月,光绪、慈禧相继病死。自载沣摄政以来,国际形势进一步恶化,国内革命派的斗争浪潮更是一浪高过一浪,呈现“山雨欲来风满楼”的局势。在这种情形下,为争取朝廷加快立宪步伐,并在取得、扩大权力的驱使下,1910年立宪派曾连续三次发动大请愿,要求清政府提前开设议院,召开国会,组织责任内阁。各省督抚或不满清政府的中央集权政策,或同情立宪派的要求,也纷纷致电军机处,要求尽快成立国会和责任内阁。在各种压力的影响下,1910年11月4日,清政府发布上谕,决定将筹备立宪期限缩短,于宣统五年(1913年)开设议院,之前先成立资政院,预组内阁。这样,官制改革又成为预备立宪的焦点。

(一)资政院的设立——《资政院章程》规范性分析

1906年11月,清政府发布京师官制改革方案中,就提及增设资政院,以“博采群言”。1907年9月20日,清政府发布上谕,宣布“立宪政体取决公论,上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院以立议院基础”。[37]1909年10月14日,颁布《资政院章程》,1910年9月23日,资政院在北京成立。

清政府认为,资政院是作为议院基础而设置的,是政府采取舆论之地。因此,它实际上是一个议院的预备机构。这种过渡性质决定了资政院并不是立宪国家完全意义上的议会。

按照章程,资政院由两类议员组成:一类是钦选议员,包括宗室王公世爵16人、满汉世爵12人、外藩王公世爵14人、宗室觉罗6人、各部院衙门官32人、硕学通儒10人、纳税多额者10人,共计100人;一类是民选议员,也是100人,由各省谘议局议员互选产生。资政院议员任期3年,期满一律改选。会议非有议员2/3以上不得开议;议案以与会议员过半数所决为准,如果反对票与同意票相等,则取决于议长;资政院自行提议事件,非有议员30人以上同意,不得作为议案;议员除现行犯罪外,会议期间非得资政院同意,不得逮捕;议员于议事范围内所发言论,不受院外诘责;会议一般不禁旁听。

在资政院与行政衙门的关系上,章程规定:“资政院议决事件,若军机大臣或各部行政大臣不以为然,得声叙原委事由,咨送资政院复议”,“若仍执前议,应由资政院总裁、副总裁及军机大臣或各部行政大臣分别具奏,各陈所见,恭候圣裁”,“资政院于各衙门行政事件及内阁会议、政务处议决事件,如有疑问,得由总裁、副总裁咨请答复”,“军机大臣或各部行政大臣,如有侵夺资政院权限或违背法律等事,得由总裁、副总裁据实奏陈,请旨裁夺”。[38]注意,在处理资政院和军机大臣、各部行政大臣的重大意见分歧或重大侵权事件时,其最终的处置办法是“恭候圣裁”。

根据章程,资政院有权议决以下事件:其一,国家财政预算和决算事件、税法及公债事件;其二,新定法典及其修改事件(宪法不在此限);其三,其他奏特旨交议事件。议决后,由总裁、副总裁分别会同军机大臣或各部行政大臣具奏,请旨裁夺。虽然资政院无权强制政府实施议案,但上述议案的通过必须经过资政院,新法的通过与旧法的修改也离不开资政院,这就使资政院具有了一定程度的立法权。

《资政院章程》表明,资政院与立宪国家的议院还有很多区别:首先,资政院不是正式的国会,而是一个临时性的过渡性的立法机构,设立的目的在于培养锻炼议员的能力,为成立两院制的国会奠定基础。其次,资政院的立法权并不完全。在立宪国家,宪法的制定与修改要经国会议决,议案经国会议决后,君主只是形式上的裁可,一般不能取消或否定。资政院则不同,其无权修改宪法,议决还要经过君主“裁可”。再次,在立宪国家,责任内阁多对议会负责,当两者发生冲突时,不是解散议会,便是内阁辞职;而《资政院章程》却无军机大臣对资政院负责的规定,而当双方发生冲突则要“圣裁”。最后,立宪国家的议会实行两院制,个别实行一院制的国家,仅有民选议员,而无钦定议员,资政院议员混合组织,既有钦定,也有民选。

尽管如此,《资政院章程》还是赋予了资政院许多立宪国家的议会权力:其一,议决国家财政预算、决算、税法和公债的职权,由此而制约政府;其二,制定并修改宪法以外各种新定法典,一切新的法典不经其决议便不成其为法典,颁布以后不经其议决也不能进行修改,这就意味着君主已经丧失自行颁布法律和修改法律的独裁权力;其三,在与军机大臣、行政部门、地方督抚的关系上,资政院具有一定的监督权。从法理上说,资政院具有立法权,是立法机关,虽然立法权并不完全,但它与军机大臣的地位是对等的,不是从属于后者,当彼此意见分歧时,双方都有具奏的权力。不仅如此,资政院还有质问行政部门的权力,有弹劾军机大臣、行政大臣侵夺资政院权限和违背法律的权力,有核议具奏谘议局与督抚异议事件的权力,有核办督抚侵夺谘议局权限或违背法律的权力。

资政院不仅在职权上享有与议会类同的权力,而且从资政院的结构构成、会议程序、议事规则、表决方法、内部组织等来看,它均与立宪国家的议会相同,这表明资政院已经是一个带有较多民主性质的议会组织。

(二)内阁制的尝试——《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》规范性分析

清政府在立宪派、地方督抚的强烈要求下,决定缩短预备立宪年限,定于宣统三年(1911年)建立中国历史上第一个责任内阁。1911年5月8日,清政府颁布了《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》,并依次组织政府,成立内阁。

《内阁官制》共计19条,主要内容包括:其一,内阁的组成:内阁由国务大臣组成,国务大臣由内阁总理和各部大臣为之,包括:外务大臣、民政大臣、度支大臣、学务大臣、陆军大臣、海军大臣、司法大臣、农工商大臣、邮传大臣、理藩大臣,辅弼皇帝,担负责任。其二,总理大臣的职权:总理大臣为国务大臣的领袖,决定政治方针,保持行政统一,有权停止执行各部大臣的错误命令或处分,有权对各省及藩属长官发布行政训示,实行监督,并停止其违背法令或逾越权限的命令或处分,得发布阁令,随时入对。其三,上奏制度:各部大臣得就所管事务随时会同总理大臣入对或请旨自行入对,除国务大臣外,凡例应召见人员,于国务有所陈述者,由国务大臣带领入对。具奏国务涉及各部者,由国务大臣会同具奏,专涉一部或数部者由总理大臣会同该部大臣具奏,关系军机军令事件,除特旨交阁议外,皆由陆军大臣、海军大臣自行具奏,办理后报告总理大臣。其四,副署制度:法律、敕令及有关国务谕旨,涉及各部者由国务大臣会同署名,专涉一部或数部者由总理大臣会同该部大臣署名。其五,代理制度:总理大臣临时遇有事故,得奏请于国务大臣内特派一人代理;各部大臣临时遇有事故,得奏请以他部大臣代理。其六,内阁会议事件共十类,分为:法律案、敕令案、官制,预算及决算,预算外支出,条约及重要交涉,奏任以上各官之进退,各部权限争议,特旨发交及议院移送的人民陈请事件,各部重要行政事件,按法令应经阁议事件,总理大臣或各部大臣认为应经阁议事件。

对于内阁会议议决事件如何表决,《内阁官制》未作明确规定,只是笼统地规定“内阁会议,以国务大臣之同意议定之。会议以内阁总理大臣为议长”,[39]没有规定国务大臣有不同意见时是否取决于多数意见。据宪政编查馆会议政务处会奏所拟内阁官制及办事暂行章程的奏折中说:“今内阁之制,萃一国行政大臣于一署,分之则各专所职,合则共秉国钧,可否于以协商,功罪于以共负。”[40]依此,内阁会议似乎是采取“协商”的原则,这使居于国务大臣领袖地位的内阁总理大臣在处理问题时处于较优越的地位。

《内阁办事暂行章程》对《内阁官制》又作了进一步的补充和说明,其中最突出的一点是协理大臣制度。该章程在总理大臣之下设协理大臣,总理大臣之辅弼皇帝、担负责任、随时入对、署名谕旨等,均适用于协理大臣。此外,章程还不厌其详地在《内阁官制》的基础上进一步规定大臣以及督抚、将军等如何入对:内阁总理大臣、协理大臣可以“每日入对,各部大臣分班值日,如有召见及因事请对者,得会同内阁总理大臣或协理大臣入对。其关于各部主管事件,应由该部大臣加班入对者,得随时会同入对。除前项会同入对事件外,各部大臣仍得请旨自行入对”。按照向例,应召见人员于国务有所陈述者,“由内阁总理大臣或协理大臣带领入对”。凡蒙特旨召见或法令有特别规定者,不在此限。各省督抚将军,除请安请训或奉旨召见外,其于国务有所陈述者,“应先商明内阁总理大臣、协理大臣或主管各该部大臣,会同入对”。[41]

有关入对的规定并非单纯是一种礼仪性的规定,而是对有关人等政治地位、职权的具体安排,更重要的是,通过这些“召见”、“请对”、“入对”等的规定,皇帝紧密地保持对全国国政、各部院和各省军政事务的直接了解和控制。至于在有关国务陈奏事件,凡例应奏事人员及言官弹劾国务大臣“仍得自行专折入奏”,海军大臣、陆军大臣亦得“自行具奏事件”,“毋庸送交内阁”,内阁其余各部大臣仍得请旨自行入对。[42]可以明显看出,清政府对于新内阁仍是处处设防,对其活动很注意防范,限制其发生任何不利于皇权的后果。

1911年5月8日,朝廷任命国务大臣。总理大臣为奕劻(皇族,兼管外务部)、协理大臣那桐(满族)、徐世昌(汉族);各部大臣是外务梁敦彦(汉族)、民政善耆(皇族)、度支载泽(皇族)、学务唐景崇(汉族)、陆军荫昌(满族)、海军载洵(皇族)、司法绍昌(皇族)、农工商溥伦(皇族)、邮传盛宣怀(汉族)、理藩寿耆(皇族)。内阁的13名成员中,满人占9名,其中皇族又占7名,汉人仅占4名,因此人们称此内阁为“皇族内阁”。它一出台便遭到立宪派和汉族官员的一致谴责和攻击,成为清王朝垮台的导火索,这是清朝统治者始料未及的。清朝统治者一方面要尝试建立立宪政体下的责任内阁制,另一方面又在组阁时违背皇族不准充当国务大臣的立宪原则。年轻的摄政王载沣虽是立宪制的积极倡导者,但没有多少政治统治的经验和统治谋略,面对革命派提出的“驱除鞑虏,恢复中华,建立民国,平均地权”颇具煽动性的排满口号及风雨摇摆的大清王朝,对汉族官员心存疑心而欲极力先保住满族统治下的江山再稳步推进改革。责任内阁在这种矛盾的心态支配下出台,其失败也是必然的。

内阁官制虽遭到朝野上下的一致谴责和攻击,但是较之军机旧制还是大有进步的,这表现在:第一,新官制明确了国务大臣的政治责任。过去军机处既非专职也非正式的国家机构,既不负责任也无决策权,它只是皇帝的顾问机构。新内阁则要“辅弼皇帝,担负责任”,这就使国务大臣再也不能像以前的军机大臣那样遇事敷衍塞责,出了问题诿过君主,逃脱责任,从而迫使他们不得不认真考虑国家大政方针,负起责任。第二,新内阁官制施行以后,国务大臣就有了同君主争辩的法理依据,限制君权,甚至拒绝副署君主的诏旨命令,使之归于无效,这在实际上矫正了君主个人独裁专制的弊端,使政治制度更加接近于宪政。第三,新内阁官制可以统一行政,提高工作效率,使行政机制趋向于近代化。过去由于军机大臣不负责任,以致造成政令歧异,政事纷乱,矛盾百出,权限不清,互相推诿,工作效率极其低下。今内阁之制对各省行政进行直接领导监督,便可进一步使国家机构设置趋于合理化,机制的营运趋向近代化,全国的行政方针由此得到统一,步调一致。[43]

尽管内阁官制在制度上具有一定的进步性,但由于它不是由议会所产生,不对议会负责,资政院作为议会的预备机构对内阁又不具有直接的监督、制约作用,因此它还很难称得上真正宪政意义上的责任内阁。

(三)地方官制的进一步改革——《各省官制通则》规范性分析

东三省、直隶、江苏率先试办地方官制改革之后,地方官制改革进一步向全国扩展,尤其是在宣统年间,颁布了一系列法令法规,对各行政机构的职能做出了规定,把改革推向深入。这一时期的改革重在对《各省官制通则》进行落实,具体而言,包括以下内容:制定各个机构的办事章程与规则,设置各省会议厅,并具体规定有关督抚幕僚和州县佐治人员的相关制度,建立各省谘议局,推行地方自治,设立各级审判厅,清理各省财政,建立年度预算制度,推广各地巡警制度,普及各级学校教育,进行全国人口的普查与登记,等等。这些改革措施对于提高行政效率,建立三权分立体制,为宪政改革奠定基础具有积极的作用,是前一阶段改革的深化发展。

此次各省官制改革的重点有两个:“一曰分设审判各厅以为司法独立之基础”,“一曰增易佐治各员,以为地方自治之基础”。[44]以此为出发点,《各省官制通则》对地方官制的机构和职能都做出了一些新的规定。

在省一级,各省督抚依旧总理该地方外交军政,统辖地方文武官员,督抚衙门各设幕职,佐理文牍,分科治事。调整的机构主要有:裁撤各省学政,设提学使司,置提学使一员,“受本管督抚节制,管理该省教育事务,并监督各种学堂学会”。[45]改各省按察使司为提法使司,设提法使一人,“管理该省司法上之行政事务,监督各审判厅,并调度检察事务”。[46]保留布政使司,从而将督抚以下的两司(布政使司、按察使司)改为三司(布政使司、提学使司、提法使司)。增设的机构有巡警、劝业两道,各设道员一名并酌设属员,分科治事。巡警道和劝业道分管警政和农工商之事,撤销过去的分守分巡各道。在司法方面,设置地方各级审判厅为专门司法审判机关,下分刑科、民科。在中央与地方关系上,章程规定:“总督巡抚于各部咨行筹办事件,均有奉行之责。但督抚认为于地方情形窒碍难行者,得咨商各部酌量变通,或奏明请旨办理。”[47]显然,督抚拥有军政权力,可对各部决议提出不同意见,并可越过各部,请旨取得事权。

在省级以下,依然分为互不统属的府、直隶州、直隶厅,直隶厅不再辖县。各府州县原有的佐贰杂职,一并裁撤改置,增加佐治各官,分别设警务长一员,掌理消防户籍营缮卫生事务;视学员一员,掌管教育;劝业员一员,掌理农工商务及交通事宜;典狱一员,掌理监狱事宜;主计员一名,掌理收税事宜。各佐治员通过考试录用,举人五贡及中学以上毕业生均可报考。视学、劝业二员可用本地士绅。

从这个改革章程来看,变动主要在司道阶层,道作为一级行政建制已不复存在,地方行政建制由四级转变为三级。清政府原希望借改订地方官制之机,将地方权力收归中央,然而在地方势力业已形成的情况下,这不过是清政府的一厢情愿罢了。地方官制改革的走向实际上在更大程度上由督抚决定,地方体制的变动不得不以承认各省督抚既得利益为前提。此次颁布的《各省官制通则》非但没能削弱地方督抚的权力,反而将当时督抚实际上已有的权力,以成文的形式加以确认。新官制将原司道加以裁并,调整其权限,三司都作为督抚的属员,受督抚节制,督抚因此能全权支配一地的财政军及外交大权。

这次改革使地方体制逐步向近代化靠拢,主要成果表现在:其一,各级审判厅和检察厅的设立为司法独立、收回法外治权奠定了基础,审判厅主管民刑各事审判,检察厅主管起诉及检察证据等事务,审判时审检两方均需到庭,联合审议,无检察官出庭之判决为无效之判决。“审判前采用评议之制,互相讨论,审判时数人共同审判,就多数之意见,从而决议判断。”[48]这样可减少审判官因知识短缺或主观武断而造成的冤假错案。其二,规定“各省督抚应于本署设会议厅,定期传集司道以下官会议紧要事件,决定施行。如有关地方之事,亦可由官酌择公正乡绅与议”,[49]此种办法多少可以抑制督抚在处理省政时的专制作风。其三,规定“总督巡抚衙门各设幕职,佐理文牍,分科治事”,同时对督抚衙门内的机构设置、幕僚的人数、职掌做出了详细规定,使幕僚走向制度化,这也是地方政府走向规范化的一个表现。其四,府州县取消了佐贰杂职,一律以佐治官代之,分掌巡警、教育、农工商和交通、监狱和税收事宜,通过考试录用,既可使长官专力于行政管理,又使其他事务有专人负责,机构趋于合理化,而且与督抚司署衙门对接,便于管理。其五,规定分期设立府州县议事会、董事会,增设民意机构,试行地方自治,此亦为过去所无。

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