近代城市管理的发展与演变

自1840年鸦片战争伊始，我国自给自足的小农经济不断受到西方资本主义市场经济的冲击，历经千年的农耕社会逐渐分崩离析，中国历史正式步入近代，开始了“近三千年未有之大变局”。这一时期，由于外国列强的武力威胁，我国被迫与西方殖民者签订了一系列不平等条约，如《中英南京条约》、《北京条约》、《天津条约》、《中日马关条约》以及《辛丑条约》等。在这些条约的影响下，清朝政府割让了大约一百五十多万平方公里的领土，并陆续开放了上海、广州、福州、厦门、宁波、天津等众多通商口岸，连关税收入都由列强把持，国家的独立主权和经济利益受到严重侵害，传统封闭的封建社会出现了惊天变势。西方列强在通商口岸城市不仅拥有政治、经济和军事方面的特权，而且还可以任意设立租界，并对租界进行自主管理，清朝政府则无权干涉，这就是中国近代特有的“国中之国”。

西方列强的入侵使中国社会发生了巨变，“同明清之际的社会异动相比较，以鸦片战争为伊始的近代社会大变动具有截然不同的性质。它是以‘西力东渐’所体现的近代空间传动型历史运动猛烈抨击的结果，并以巨大的动力从根本上改变了中国社会原有的发展方向”。首先，城市的商业化和工业化得到了发展，城市社会结构复杂化，买办商人及一批实业家开始活跃于历史舞台；其次，城市人口迅速膨胀。如开埠后的上海逐渐成为“冒险家的乐园”，各色人等纷至沓来，很快就“以繁富名天下，四方游食者争趋之”，城市人口迅速膨胀。在1852年，上海“华界”人数约54.5万，到了1885年，上海总人口数已超过69.1万；再次，西方文明在中国境内得到传播，对我国传统政治文化产生了巨大冲击。尤其在近代中国所特有的、由外国人实施主权化管理的“国中之国”——租界，西方列强不断移植各种城市文明，从而客观上促进了城市经济生活、文化生活的迅速发展。

近代中国社会的剧变使得传统城乡合治的城市管理体制无法适应现实的需要，从而启动了我国城市管理体制从传统向近代转换的漫长历程。所谓城市近代化管理，一般是把城市作为有别于农村的另一种载体，针对城市的社会经济活动和特殊问题进行单独管理，自上而下建立适合于城市社会、经济、市政建设等专门管理机构，制定系统的法律制度，使政府的管理控制力不仅遍布城市各个部门，而且达于社会下层。总体来说，我国近代针对市管理体制的演变大致可以分为三个阶段，即租界内西方城市管理体制的引进、晚清新政期和民国时期的城市管理变革。

3.2.1租界内西方城市管理体制的引进

自1843年英国在上海率先设立租界起，直至1904年日本在安东（今丹东市）强征民地建立新市区为止，西方列强先后在上海、厦门、天津等10座城市建立了25块专管租界，并在旅大、宁波、福州等地建立了32块类似租界的租借地、商埠区和居留地。随着这些外国租界或类似租界的设立，西方国家的城市建设和城市管理体制逐渐被移植过来，租界区开始实行类似西方国家的城市管理，开启了我国城市管理模式转型的历程。

以上海租界为例，西方列强最早于1846年组建了“道路码头委员会”，并推选出委员3人，负责征收捐税和建设事宜，成为租界市政管理机构的滥觞。然而这一时期的“道路码头委员会”只是一个临时性的机构，属于自助性质，不享有行政权，更没有自治权。因此，为顺应中国境内社会形势的变化，西方各国（主要指英、法、美）又在1854年联合成立了一个更为综合、专业的城市管理机构——工部局，同时解散了“道路码头委员会”。从机构职责看，工部局承担的城市管理职能主要包括负责城市市政建设与管理、维持租界治安秩序、征集市政经费、进行城市税收管理等。从机构设置看，工部局的最高领导机构是董事会，由5~9名租界董事组成，首脑为董事和副董事，董事会成员组成若干小组委员会，董事会是工部局的行政决策层同上：196—198。此外，西方列强为了强调城市管理的法制性，先后制定和颁布了一系列的规章制度，如《土地章程》、《上海洋泾浜北首租界章程》等，对城市管理的方方面面进行了规定。上海法租界当局就曾订立过有关摊贩、广告牌、公路建筑、娱乐场所、取缔拾荒、染病家畜、征收房捐、征收地捐等数以百计的行政法规，对城市卫生、环境、基础设施进行了专门的管理。

这种新型的城市管理体制突破了我国长期沿用的封建管理体制的局限，大大扩展了城市管理的内涵，开始将城市环境卫生、市容市貌、基础设施建设等事项纳入行政范围。租界的城市管理变革可以看作我国传统城市管理体制全面转型的起步，开启了城市管理由传统向近代转变的进程。

3.2.2晚清新政时期的城市管理体制

这一时期，由于受到租界城市管理体制的冲击，中国社会到处充斥着要求改革的呼声，中日甲午战争以后，清政府被迫与日本政府签订了《中日马关条约》，泱泱大国如此惨败给一个蕞尔小国令当时的有识之士深感变革的紧迫性，就连清政府也不得不承认改革的必要：“自播迁以来，皇太后宵吁焦劳，联尤痛自刻责，深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅，现在议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐图富强”。由此，晚清政府开启了清末改革历程，始称“清末新政”，在这场全国性的新政改革过程中，我国传统的城乡合治的管理体制逐步瓦解，政府的政治统治职能与城市管理职能开始分离，城市管理不再限于行政管理，逐步增加了经济、市政建设等管理功能。

首先，创设了警政制度。警政制度“是中国城市管理向现代化转变的重要标志性事件，对中国城市现代化进程意义十分重大”。光绪二十七年八月（1901年9月）清政府发布上谕，令各省将军督抚将原有绿营“精选若干营，分为常备、续备、巡警等军”，拉开了清末办警的正式序幕。这一时期，警察机构的职能非常广泛，“除了维持治安以强化国家机器对人民的专制外，还负责城市交通、公共卫生、救活防疫、整顿风俗等各种事项。概言之，城市市民公共生活的一切方面，无不在巡警局的管辖范围之内。可见，警察机构并非单纯的社会治安机构，它实际上成为当时的城市管理机构，具有城市政府的特点。从这个意义来说，警政制度的引入改变了过去城市管理与政治统治职能相统一的局面，开始建立专门的管理机构来负责街道维修、卫生清洁等事宜，实现了城市管理现代化的第一步。此外，清末警政制度的建立还为中国城市引入了一个现代城市的分“区”概念，改变了过去县以下没有国家行政机构的体制，和现代城市管理重心下移的理念不谋而合。

其次，地方自治运动兴起，城乡开始区别对待，社会力量在城市管理中发挥重要作用。光绪三十四年十二月，晚清政府颁布了《城镇乡自治章程》，标志着地方自治运动在全国范围内的兴起。可以说，《城镇乡自治章程》的颁布，是我国城市管理体制演变的一个转折点。一方面，《城镇乡自治章程》第一次以法律的形式正式将城市与乡镇区别开来，使城、乡成为两个不同的行政系统。该章程第一章第二条规定：“凡府厅州县治城厢为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。”为城乡区别管理提供了法律依据。另一方面，《城镇乡自治章程》的实行也为城镇自治提供了制度保障，在一定程度上实现了社会权力的上升。该章程规定地方在关于城镇的建设与发展，如清洁道路、镯除污秽、改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯、电车、电灯、自来水等公共事项上拥有自治权，并且这些地方公共事务主要由经地方人民选举而产生的议事会和董事会负责。由此，各地纷纷建立了以城市为中心的自治机构（官绅合办），承担起城市市政建设、社会管理等职能，民间草根力量逐渐开始介入到城市管理过程中。当然，该时期的地方自治并非完全意义上的自治，城市自治机构依然受到国家行政的严格监督，也就是说自治仍在“官治”的统率之下。

3.2.3民国时期的城市管理体制

近代以来，在山河破碎、主权沦丧的同时，我国各阶层开始逐步接触到西方文明，有识之士对传统中国的各种制度进行了大量的反思与批判。到了民国时期，西方市政理念也渐渐深入到我国的政府管理理念之中。总体来说，民国时期的城市管理在以下方面不断深化：

第一，设立市政机构，明确市为城区的行政单位。1921年，北洋政府颁布《市自治制》及其实施细则；1928年7月，南京国民政府公布《特别市组织法》和《普通市法》；1930年，南京国名政府又出台了《市组织法》以替代《特别市组织法》、《普通市法》，这些法律法规的陆续颁布，第一次明确规定了市是城市地区的行政单位，标志着中国城市建制的形成。在此基础上，现代市政管理机构的设置逐渐形成，城市政府开始承担起城市管理和建设的任务，使城市走向有序发展。

第二，政府城市管理的力度与广度进一步加强。相较于清末，这一时期的政府愈加认识到城市管理的必要性，因而在晚清政治统治与城市管理职能相分离的基础上逐渐加强了城市建设与管理。一方面，政府建立了较为健全的城市管理机构，扩大了城市管理的范围，对诸如道路、桥梁、水电等城市基础设施的建设加大了投入；另一方面，城市管理的法制化建设逐步走上正轨。如1933-1935年是北京市政“中兴时期”，颁布了一系列城市管理法规，其中包括市政建设法规22项、房地产6项、道路交通7项、建筑业4项（承包工程、工程招标、购置材料等）、环境卫生5项。