生态补偿模式与补偿标准研究

(一)生态补偿依据

生态补偿标准的确定一般参照以下4方面的价值进行初步核算:生态保护者的投入和机会成本的损失;生态受益者的获利;生态破坏的恢复成本;生态系统服务的价值。

1.按生态保护者的直接投入和机会成本计算。

生态保护者为了保护生态环境,投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时,由于生态保护者要保护生态环境,牺牲了部分的发展权,这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲,直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。

2.按生态受益者的获利计算。

生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费,使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报,产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化,需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用。因此,可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。通过市场交易来确定补偿标准简单易行,同时有利于激励生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本,促使生态保护的不断发展。

3.按生态破坏的恢复成本计算。

资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等,直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能,减少了社会福利。因此,按照谁破坏谁恢复的原则,需要通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。

4.按生态系统服务的价值计算。

生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。国内外已经对相关的评估方法进行了大量的研究。就目前的实际情况来看,由于采用的指标、价值的估算等方面尚缺乏统一的标准,且在生态系统服务功能与现实的补偿能力方面有较大的差距。因此,一般按照生态服务功能计算出的补偿标准只能作为补偿的参考和理论上限值。参照上述计算,综合考虑国家和地区的实际情况,特别是经济发展水平和生态破坏,通过协商和博弈确定当前的补偿标准。最后根据生态保护和经济社会发展的阶段性特征,与时俱进,进行适当的动态调整。

(二)生态补偿方式及措施

生态补偿方式可分为资金补偿、实物补偿、政策补偿及教育补偿。目前,高原区生态补偿方式时主要强调资金补偿,提出应通过中央和省级财政预算、发行特种国债、建立生态基金、向江河中下游有关企业和个人征收特别税以及利用国际资金等方式筹措补偿资金。但是也应注意,在我国的现行体制下政策补偿的作用有时更大,因为“政策资本的补偿即优惠与倾斜,可能是第一位的补偿,是最大的国家补偿”。地方政府可在上级政府授权的范围内,通过制定一系列创新性的政策,筹集建设资金并促进经济发展、生态保护和民生改善。

政府或补偿者将筹集起来的补偿资金由以前定期转移给被补偿者转变为安排各类支持项目到被补偿者,具体包括:一是加大项目扶贫力度。应利用三江源生态保护中不断形成的各种项目,通过以工代赈等方式为该地区民众创造增加收人和锻炼能力的机会。二是加快交通、通讯、水利等基础设施以及各类生活设施的建设,降低三江源地区与外部世界的沟通成本。三是重视人力资源开发。通过发展科教文卫事业,逐步提高该地区人口文化素质。四是发展生态移民后续产业。如前文所述,高原区有进行集约化有机畜牧业生产的先天优势,其自然景观和生态系统较好的原生性也是生态旅游业发展的重要基础,能够为生态移民带来稳定收人的产业应是补偿资金进入的主要领域。

生态补偿的手段措施主要采用三种:一是财政转移支付,国家通过加大对高原区的财政转移支付,补偿该地区保护生态环境而导致的财政减收。以三江源地区为例,实施生态保护项目后每年减少地方收入1亿元以上,同时新增支出5亿元。因此需要稳定的国家财政转移支付支持。建议中央财政增设生态补偿转移支付科目,对三江源等以发挥生态功能为主的地区实行长期补偿。二是项目支持,对高原生态环境保护与建设项目、高原区替代产业发展项目以及对生态移民项目等的资金支持。三是向三江源流域下方受益地区征收生态环境补偿税(费)。

(三)生态补偿标准

从总体上看,高原区生态移民补偿标准较低,以三江源地区为例,退耕还林(草)补助的标准是参照青海省历来草原建设资金按户投入的方式,确定了以牧户为单位投入建设费和给予饲草料补助,该补偿标准几乎没有考虑三江源生态移民搬迁后的机会成本,更没有按照江河上游区生态对中下游地区生态产生的实际价值进行补偿。目前国际上采用较广泛的方法是机会成本法,即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准。应综合考虑高原区生态尤其是三江源区“中华水塔”的实际价值、机会成本和直接成本以及我国的补偿能力,将实际价值补偿法、机会成本和直接成本补偿法有机地结合起来,确定一个相对合理的补偿标准。

以三江源地区为例,其自然保护区的属性,可采用自然保护区的补偿机制确定补偿标准,即基于生态系统服务价值评估确定;其流域特性决定其补偿标准可采用:以上游地区的直接投入、上游地区丧失的发展机会的损失、上游地区新建流域水环境保护设施以及受惠地区所接受的水量与水质等为依据。在这里探讨作为自然保护区的补偿标准,即基于生态系统服务价值评估。

草地生态功能价值指标通过查阅草地生态系统服务价值研究的前人研究文献,筛选出10个使用频率最高的指标因子包括涵养水源、保育土壤、防风固沙、固碳吐氧、维持生物多样性、净化空气、生态旅游、废弃物处理、营养物质循环、退化损耗,其计算方法选用如下核算公式(表7)。

表7 三江源地区高寒草甸生态系统价值评价体系

根据计算公式,核算出单位面积生态功能价值及玉树州生态功能总价值见下表:

玉树地区草地生态服务价值

通过计算得玉树州地区草地生态功能单位面积价值为766.41元/公顷·年,总价值为120103.83万元。除了生态价值外,生态移民放弃了草地生产力价值,利用市场价值法,以消化率为依据评价草地生产力价值,一般牧草的市场价格按0.44元/千克计,消化率的平均值,则牧草的可消化利用物质的市场价格a=0.44/55%=0.8元/千克,未退化的高寒草甸单位面积草地生产力价值为435.85元/公顷·年。

玉树州生态移民的补偿应综合草地的价值生态功能和生态移民所放弃的草地生产力价值(即机会成本),即1202.26元/公顷·年。利用生态价值功能核算和机会成本法,在对玉树州生态移民的生态补偿标准应在766.41～1202.26元/公顷·年之间。

(四)生态补偿运行管理模式

高原区生态环境建设的投资金额大、周期长,为了提高资金使用效率、保证生态建设质量,还必须解决好各种生态建设的投人与补偿的资本有序运作问题,逐步培育出市场化运作的主体。补偿运作主体逐步从政府部门转向以生态环境建设为盈利手段的企业规范生态补偿机制。