行政补偿的标准与程序

第四节　行政补偿的标准与程序

一、行政补偿的标准

行政补偿的标准是指行政补偿方式中确定金钱补偿方式所使用的标准。国外行政补偿的标准主要来自于宪法和有关征收法律的规定。一般而言，根据补偿条款的规定，国家或其他公权力主体对私人财产的征用等行为，须予以正当补偿。“正当补偿”在不同的国家有不同的解释。美国、德国和日本有关行政补偿的标准，可以概括为两种学说:(一)完全补偿说。完全补偿说认为，应按作为征用对象的财产的客观价值予以全额补偿;(二)适当补偿说。该说认为，法律并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时的社会观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算标准予以补偿，就足够了。⁽⁵⁾

我国目前没有关于行政补偿计算标准的统一规定，除土地管理方面的法律、法规和规章对国家建设征用土地的补偿(在这类补偿中，只有补偿费由国家支付的补偿才是行政补偿)标准有较为详细的规定外，其他有关行政补偿的法律、法规很少对补偿标准作出具体规定，通常都是由具体补偿部门参照损失的程度酌情予以补偿。

我国1998年新修订的《土地管理法》第47条详细规定了补偿计算标准。该条款规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照第47条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

从上述规定可以看出，我国行政征用土地补偿的计算标准具有下述特点:

1.根据被征土地的生产价值分别由中央和省两级各自规定补偿标准，地方在规定补偿标准方面有一定的自主权。

2.除规定对既得利益的损失补偿外，还规定了可得利益的损失补偿。因实际可得利益的损失难以确定，故不按实际损失而按法定标准补偿。而法定可得利益损失补偿标准要低于实际损失，并且有上限的限制。但是，允许补偿可得利益损失对其他行政补偿具有普遍意义。

3.规定了间接补偿的方式与运用标准。

对于其他无法律明确规定的行政补偿计算标准则根据下述原则加以确定: 1.参照行政赔偿的标准确定行政补偿的标准。2.事先补偿额根据补偿方对未来损失的评估确定，或依双方合法的约定进行，不一定完全参照行政赔偿的标准，但如事先补偿额明显低于实际损失时，除非法律、法规另有规定或补偿额直接依法定标准得出，否则，补偿机关事后仍应给予受损人适当补偿。3.事后补偿原则上不应超出行政赔偿的水准，但事后补偿应适当计算可得利益的损失，而这一点在行政赔偿中尚不明确。4.具体补偿的程度还应考虑国家和社会是否通过个人、组织的损失而赢利，如属赢利的情形，则应在实际损失的限度内给予较大程度甚至充分的补偿;如属非赢利的情形，则可给予程度相对较小的适当补偿。

二、行政补偿的程序

行政补偿程序，是指行政补偿的实现步骤、方式、顺序、手续和时限的总和。行政补偿作为一种公权力主体的公权力行为，其作出必须遵守法律规定的程序，否则，被补偿人除了会和补偿义务主体产生一般实体意义上的补偿纠纷外，也会因补偿行为的程序违法引发违法侵权纠纷，引起对补偿义务主体违反程序规定作出补偿行为的复议纠纷甚至诉讼纠纷，而完整、科学的行政补偿程序作为一种制约机制，能够保障行政补偿依法、合理的进行，从而保证行政补偿立法得以充分、完整的实施。完善行政补偿程序的法律意义还在于保护权益受害人运用程序权利对抗公权力主体和补偿义务机关违法或者滥用权力，减少公权力主体出现违法和不公正补偿的可能。

我国目前还没有对行政补偿制度作出专门规定的法律。我国较详细地规定补偿程序的有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等法律、法规。绝大部分法律、法规对补偿程序未作规定或规定极为简单。

目前，各国国家损害补偿的处理程序通常首先经过申请、调查、协商、作出决定等几个步骤组成的诉前处理程序，这种处理程序通常是由行政主体主持的行政程序。通过诉前处理程序，公权力主体如满足了相对人的请求，相对人取得了所要求的补偿，补偿处理程序即告终结。补偿义务主体如果拒绝相对人的请求或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额或补偿方式达成协议，或相对人不服补偿义务机关单方面作出的裁决、决定，即开始司法诉讼程序，所以对于相对人请求国家补偿，各国法律通常都规定了两种程序，即补偿义务机关的补偿程序(通常为行政程序)和司法诉讼程序，而且，从一定意义上说，行政程序是司法程序的前置程序。因为只有相对人不服行政机关就其补偿申请作出的决定时方可引起司法程序。

(一)行政程序

补偿的行政程序主要包括公告、向行政机关申请补偿登记、行政机关审查相对人的申请或当面听取相对人的陈述和接受相对人有关证据材料(必要时举行听证)、作出给予补偿或不予补偿的决定、向相对人送达决定书和告知相对人不服决定的救济途径等。

1.公告。这是指补偿义务机关将补偿的范围、标准、程序等有关事项以适当的方式予以公布。行政补偿的公告程序是信息公开的要求。一般情况而言，行政机关都要履行这一程序，便于申请人了解有关补偿的事项，提高补偿的透明度。

2.登记。这是指受害人向承担补偿义务的机关提出补偿请求时，承担补偿义务的机关予以受理的行为。受害人根据行政机关的公告，认为自己符合条件的，可以按照公告规定的期限和方式向有关的补偿义务机关提出补偿的请求。根据《土地管理法》第46条第2款的规定，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

3.审查。这是指补偿义务机关对当事人进行补偿登记后，根据当事人提供的证据材料进行审查的活动。审查的方式包括书面审查和实地勘察。审查机关根据不同的情况，采取不同的审查方式，来验证申请人提出的证据、材料是否真实、是否符合补偿条件。

4.作出决定。这是指补偿义务机关对于符合条件的申请人作出予以补偿的决定，对于不符合条件的申请人作出不予补偿决定的行为。行政补偿决定的作出根据补偿的类型分为不同的形式，既包括补偿机关单方面作出的补偿决定，也包括补偿义务机关和受害人共同协商签订的补偿协议。如果受害人和补偿义务机关达不成一致协议的，可申请有关机关裁决，对裁决不服的，还可以提起行政诉讼。

5.通知。通知主要适用于补偿义务机关单方面作出补偿决定的情形。对于受害人和补偿义务机关签订协议的，一般在协议签订时即已知晓补偿的内容，不存在通知的问题。同时，补偿义务机关还应当告知当事人对补偿决定不服的救济程序。

6.执行。执行是行政补偿的最后一个环节，是履行补偿决定或补偿协议所规定义务的关键一步。对不履行补偿决定或补偿协议的，可以申请法院强制执行。

此外，某些行政补偿也可不经相对人申请而由行政机关主动发给相对人。如果行政机关不主动发给，相对人也可自行申请。

(二)司法程序

补偿的司法程序不是必经程序。相对人如果接受行政机关就其补偿申请作出的决定就不再引起司法程序。只有相对人不服行政机关就其补偿申请作出的决定时方可引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政诉讼的程序，但有关补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序。

主要参考文献

1.姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。

2.罗豪才主编:《行政法学》，北京大学出版社1996年版。

3.叶必丰:《行政法学》，武汉大学出版社1996年版。

4.方世荣主编:《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版。

5.周汉华、何俊:《外国国家赔偿制度比较》，警官教育出版社1992年版。

6.［日］南博方:《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社1988年版。

【注释】

(1)参见叶必丰主编:《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2003年版，第263页。

(2)参见方世荣主编:《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第190～191页。

(3)参见［日］南博方:《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社1988年版，第107～109页。

(4)转引自周汉华、何俊:《外国国家赔偿制度比较》，警官教育出版社1992年版，第189页。

(5)参见叶必丰主编:《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2003年版，第269～273页。