高原移民生态补偿

(一)高原移民生态补偿战略

1.高原移民生态补偿的概念内涵。

高原移民生态补偿(Eco-compensation of plateau migration)是以保护和持续利用青藏高原生态系统服务功能为目的,以经济手段为主调节移民群众利益关系的制度安排。高原移民生态补偿是以保护青藏高原独特的生态系统服务功能和生物多样性,维护国家生态安全,促进人与自然的和谐发展为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用政府和市场手段,调节移民利益关系的公共制度。

2.高原移民生态补偿的主体。

高原移民生态补偿的主体是高原利益的直接相关者。青藏高原区是国家西部生态屏障和“中华水塔”,实施高原生态移民是通过人口转移手段来减轻高原生态压力,保护和恢复高原区生态系统服务功能的公益事业。因此,在国家层面上,高原移民生态补偿的主体应是中央政府;在区域/流域层面上,应是惠及高原生态利益的直接相关者,包括下游区域的地方政府、企事业单位和个人。青藏高原也是世界生物多样性的起源中心之一,其丰富多样的生物资源对维护人类福祉具有重要作用,世界各国均有责任和义务给予共同关注和经济援助。

3.高原移民生态补偿战略。

——多样化补偿战略。实施高原生态移民,保护和恢复高原区生态系统功能是维护国家生态安全的战略举措,也是保障广大民众福祉的公益事业。因此,以国家为主导,建立长效性多元生态补偿机制,实施国家重要生态功能区补偿、区域/流域生态系统服务补偿、社会利益相关者补偿相结合的补偿战略,拓宽资金来源渠道,是维护高原移民切身利益的有效措施。

——补偿与减贫结合战略。高原区生态移民因保护高原生态环境而放弃原有的生产资料,是移民对国家或区域可持续发展所做出的无私奉献,由于受高原区自然环境的影响,生活贫困是移民目前所面临的最大困难,实施高原移民生态补偿是改善移民群众生产生活条件的有效手段,也是维护高原移民合法权益的必要措施。因此,对高原移民的生态补偿必须以移民减贫为基本出发点,通过多元化经济补偿,保障移民生活质量,才能实现“移得出、稳得住、能致富”的生态移民总体战略,达到保护高原生态环境的总体目标。

(二)高原生态移民补偿原则

——利益分享者付费原则。生态资源属于公共资源,具有稀缺性。由生态资源的占用者或受益者向高原移民提供一定的经济补偿,是维护移民群众合法权益的关键所在,也是保障移民群众生活质量稳步提高的有效措施。高原区生态区位重要,服务功能特别,受益范围是整个国家乃至世界,国家应当承担其保护与建设的主要责任。同时,国际社会亦应承担相应责任,并按照一定的分担机制承担相应的补偿责任。

——利益奉献者获益原则。保护高原生态环境,高原移民是利益的直接奉献者和牺牲者。科学测算高原区单位面积的产品输出价值和生态服务价值,是建立相对合理的生态补偿机制和生态补偿标准的重要依据,也是移民群众无私奉献的合法回报和应得的奖励。

——区域平衡发展原则。实现区域平衡发展是维护社会稳定和改善民生的重大战略举措。高原区地处我国内陆腹地,由于受高原自然条件和地理区位影响,生态退化明显、经济不发达、社会贫困等已成为制约区域可持续发展的主要因素。但是,高原区的自然资源、生态资产和生物多样性也为下游区域的经济社会发展奠定了重要的物质基础。因此,通过建立科学的生态补偿机制,合理调节区域/流域间的发展进程,是促进高原区经济转型、提高经济质量和改善民生的重要措施。

(三)高原移民生态补偿机制

高原移民的生态补偿机制主要包括市场调节机制与非市场调节机制两类。市场调节机制主要以高原区输出的产品为主,通过建立完善的市场运行体系,实现生态补偿。如高原绿色产品贸易补偿、资源输出性补偿、资源占用补偿等。非市场调节机制是以高原区生态资产核算为前提,根据高原区生态系统服务功能的价值量实施相对平衡的经济补偿,如生态功能维护补偿、环境产权交易补偿、生态效益补偿等。非市场调节补偿主要包括纵向生态补偿和横向生态补偿两类,其中,前者是中央政府为保护高原区的重要生态功能而实施的自上而下的经济补偿或财政补贴,包括财政转移支付、生态建设项目支持、区域扶贫、产业政策优惠以及税收减免等资金援助;后者为区域之间的经济扶持、环境产权交易、社会捐助、国际援助等。

高原移民生态补偿应建立市场调节与非市场调节相结合的新的生态补偿机制,以中央政府纵向补偿为主,采取灵活多变的补偿形式,不拘泥于形式与教条,通过市场的调解和带动作用,调动不同利益群体的积极性,广泛吸纳国内外多元化生态补偿资金,促成资金、技术、人力的优化组合,实现高原利益与责任的共享。