高原区生态移民体制建设

高原区生态移民工程由项目区县政府组织实施,各级政府的三江源领导小组按照《总体规划》和生态移民实施方案,依据“移得出,稳得住,能致富”的移民原则和牧民意愿,选择安置地,委托设计规划单位进行施工作业设计,招标选择施工和监理单位进行建设和监理,经验收合格后再搬迁移民,在搬迁移民的同时,考虑后续产业发展。

(一)生态移民安置方式

根据国家发改委要求和项目区实际情况,结合移民意愿,生态移民实施方案拟定了以适度聚居和异地搬迁(跨县安置)为主的两种安置方式。

1.适度聚居安置

适度聚居安置系对于自然保护区内零星散居,生产生活条件困难,尚未实现定居的牧民群众,实行适度聚居,集中安置。通过制定减畜方案、落实减畜措施,以草定畜、划区轮牧,建设定居房屋等措施,来改善牧民的生产生活条件,并达到保护生态环境的目的。

安置地点以牧委会所在地、牧民现居住的自然村附近为主,还有少量的牧民,其草场本身离所属乡镇政府较近,可安置到乡镇政府附近居住。

适度聚居安置的牧户,生产方式以半舍饲放牧为主。一般情况下,牧民草场位于自然保护区之外,自然植被较差,生产力较低,虽有明显的退化现象,但通过实施休牧、禁牧、灭鼠、围栏封育等人工管理措施,可在较短的时间内得以恢复的,实行就地适度聚居安置半舍饲放牧。其次,生活在省界附近的牧户,采取以牧委会就地安置方式,实施以草定畜政策,严格核定草场载畜量,实行半舍饲养殖,并承担相应草地或林地管护任务。

2.异地搬迁安置

异地搬迁安置系指离开本乡本土,跨县或跨地区安置的方式。一般情况下,草场分布于自然保护区核心区、缓冲区的牧户,或国家法律规定需要绝对禁止干扰的地区的牧户,需要进行异地搬迁安置;对项目区内少数草场荒漠化特别严重、在短期内无法恢复并实现永续利用或已经不具备最基本的生产生活条件且极度贫困的牧民,由政府统一组织,实行易地搬迁,跨县或跨地区安置。通过合理确定搬迁人数,落实移民后续产业,保障移民生活质量不降低的前提下,实行先易后难,分步实施的搬迁安置方式,达到既保证草场能及时“减负”,保障搬迁牧民合法权益之目的。

(二)生态移民保障机制

1.政策保障

——以《宪法》为核心的基本法律保障制度。基本的法律或者法治制度是指确认国家基本政治、经济、文化制度的法律,主要包括《宪法》、《民族区域自治法》等。就其作用来说,能够规范政治制度、经济制度以及社会文化制度和政府运行等宏观问题,既是一切建设活动据以有序运行的基础平台,也是生态移民区法治化管理与建设的平台。

——完善的草原保护制度。《草原法》明确规定了草原保护制度,实施禁牧、休牧、划区轮牧制度,落实草畜平衡制度,核定生态移民户适宜的载畜量,把高原区草原保护和合理利用纳入法制化管理的轨道。

——国家和地方政府建立的扶持生态移民实施再就业而制定的贷款、劳务、就业等优先机制和减免税收政策。如对移民发展生产所需贷款予以优先安排,移民区域内各种用工要优先考虑生态移民,移民安置区免征各种税收,优先考虑生态移民的医疗、保险等社会福利政策等。

2.资金保障

生态移民工程是一项涉及面广,资金投入巨大的系统工程,也是中央政府突出“以人为本”,全力实施高原区减贫战略和促进高原区经济社会与资源环境协调发展的公益事业。目前,高原区生态移民工程的建设资金主要来源于国家财政转移支付、国家基本建设项目经费支持、地方财政补贴、国际社会的广泛援助、国内民众的无私捐赠等。“十一五”期间,国家为保护三江源区的自然生态系统,维护其高原“水塔”功能,先后投入75亿元资金,用以实施三江源生态移民工程。此外,国家还启动多项生态建设工程,如退牧还草工程、退耕还林(草)工程、天然林(草原)保护工程、农村牧区人畜饮水工程以及新农村(牧区)建设工程等,这些工程项目的顺利实施,也为移民区的基本建设拓宽了相关资金的保障渠道。

3.科技保障

科技保障是实施生态移民的重要环节之一。生态移民实施过程中,涉及规划设计、基本建设、产业发展、社会服务等多个层面,难度大、任务重,许多重要环节都需要科技投入予以保障,如移出区生态保护规划与建设、移入地规划设计与基本建设、移民生产生活安置、替代生计与新型产业发展、移民职业教育与技术培训、社区规范化管理等。

目前,我国已建立了相对完善的高原区生态移民科技支撑体系,除中央级科研院所、高等院校外,地方科研院所和高等院校均能对生态移民工程实施中遇到的科技难题给予技术支撑。其中,地处高原区的高校和科研院所是高原区生态环境保护的重要科技力量来源,如中国科学院西北高原生物研究所、中国科学院寒区旱区环境与工程研究所、兰州大学、青海大学等。此外,还有各级地方研究机构,如青海省社会科学研究院、减贫研究所等,都为高原区草地保护、定居工程、生态补偿研究等提供了强有力的科技支撑。