加快生态文明先行示范区建设的对策建议

由渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区构成的生态文明先行示范区地处三峡库区腹心地带，是长江上游重要生态屏障和全国最大的淡水资源储备库，关系长江中下游地区可持续发展和中华民族长治久安。去年，渝东北、渝东南地区被纳入全国首批生态文明先行示范区，标志着我市“大生态区”建设上升为国家总体战略。这对于加快实施五大功能区域发展战略，转方式调结构，融入“一带一路”和长江经济带，推进“科学发展、富民兴渝”和全面建成小康社会具有重大战略意义。

一、加快生态文明先行示范区建设面临的主要困难

目前，我市生态文明先行示范区建设尚未全面启动，生态功能和生态价值发掘不够，推进建设过程中面临一些困难。

1.既要加快发展，又要强化保护

一方面，示范区处于秦巴山区、武陵山区集中连片贫困地区，GDP、财政收入仅为全市22.8%，20%，人均GDP不足2/3，拥有14个国家级贫困县、130万贫困人口，城乡居民收入约2.2万元、8200元，一旦减缓发展速度，势必进一步拉大区域、城乡发展差距，拖全市全面建成小康社会后腿。另一方面，该区域属于典型喀斯特地貌，有地质灾害点2万余处，石漠化、水土流失面积分别占到全市57.1%，25%。人地矛盾十分突出，不加强生态环境保护、适当限制开发，会加剧生态环境承载压力，影响全市整体功能优化甚至全国发展大局。实现在发展中保护、在保护中发展，面临巨大的挑战和压力。

2.既要把政府作用发挥到位，又要充分激发市场活力

总体上看，我市生态环保投入规模偏小、渠道单一，仅占GDP 1%左右，且主要依靠国家和市级财政，呈现专项转移支付多、一般转移支付少，地方配套多、上级全额投资少，补偿标准偏低、范围狭窄的特点。排污权、碳汇、林权等交易制度正在建立，但交易品种少规模小、排污权交易合法性、总量控制指标、指标原始分配等难题都有待破解，市场机制作用没得到充分发挥。当务之急是，要以财政资金为杠杆，加快撬动形成多元投入格局。

3.既要承担艰巨繁重的建设与保护任务，又要破除深层次体制机制障碍

示范区内城镇垃圾处理率和污水处理率分别比全市低22个、8个百分点，退耕还林任务占到全市86.1%，需治理的三峡库区消落带达215平方千米，环境治理和生态修复任务很重。同时，在体制机制方面也存在不少深层次障碍，以绿色GDP为导向的考核机制尚未建立，生态文化和氛围没有形成，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道尚需时日。

4.既要清晰定位服务发展大局，又要强化政策措施加大引导力度

在国家和全市生态大格局中，示范区肩负着生态屏障、淡水储备、水土保持、生物多样性保护等重大使命，但区域内各区县更为注重自身眼前利益，缺乏主动调整发展路径、转变发展方式服务全局、整体、长远利益的“一盘棋”思想，导致总体思路和政策措施难以落地。尤其是示范区在全国和全市主体功能区域中的定位不够清晰，缺乏科学规划和指导，缺乏相关配套制度和政策调节机制。

二、加快生态文明先行示范区建设的基本思路及目标

当前和今后一个时期，渝东北、渝东南地区要紧扣国家生态文明先行示范区战略定位，立足发展基础和条件，系统谋划、科学布局，明确功能定位、努力方向和重点任务，给予规划指导、政策支持和考核引导，促进区域特色发展、差异发展、科学发展，实现全市一体化、区域发展差异化、资源利用最优化、整体功能最大化，为全国提供可复制、可借鉴的经验模式。

1.发展理念

树立“绿水青山就是金山银山”理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复基本方针，遵循自然规律、生态规律，协同推动新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化，促进生产、生活方式绿色化，提升环境综合竞争力，谋求人与自然和谐、发展与保护共赢。

2.工作思路

坚持面上保护、点上开发，坚持重点突破和整体推进相结合，既充分发挥政府作用，又更好发挥市场决定性作用，以绿色发展、循环发展、低碳发展为途径，以深化改革和创新驱动为动力，以科技人才和生态文化为支撑，以制度体系和法治建设为保障，推动生态优势转化为产业优势、发展优势、竞争优势，加快构建资源节约型、环境友好型社会，先行先试、以点带面带动全市生态文明建设。

3.实现路径

对国土空间开发格局进一步优化，划定生态空间开发管制红线，科学谋划各区县功能定位；加快产业转型升级，推动绿色经济发展，促进生态建设产业化、产业发展生态化；加大生态系统和环境保护力度，挖掘生态价值、打造生态品牌，提供更优质的生态产品和服务；创新生态文明体制机制，建立最严格的耕地保护制度、资源有偿使用制度、水资源管理制度，完善区域流域协作共治机制、公众参与监督机制和考核激励约束机制，将生态文明建设纳入制度化、法治化轨道；加强基础能力建设，强化生态文明建设的标准制订、统计监测和执法建设，推进生态信息化系统、防灾减灾监测预报预警体系、环境空气质量预测预警体系建设；弘扬生态文明主流价值观，推动生活方式、消费模式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变，形成崇尚生态文明的社会新风尚。

4.奋斗目标

力争2020年在产业优化升级、绿色循环低碳发展、节约集约利用资源、体制机制创新、基础能力建设方面取得突破性进展，资源循环利用体系初步建立，节能减排和碳强度指标大幅下降，森林、草原、湖泊、湿地等面积显著增加，水土流失和石漠化土地面积明显减少，生物多样性得到有效保护，覆盖全社会的生态文化体系基本建立，基本形成符合五大功能区域发展定位的整体格局。

三、加快生态文明先行示范区建设的对策建议

1.创新生态环保项目投融资模式

一是设立生态环保产业股权投资基金。以现有环保产业股权投资基金为基础，建立财政资金、企业资金、金融资金联动机制，更广泛募集PE、VC、信托等社会资金，设立100亿元以上规模的生态环保产业股权投资基金，引进专业基金管理团队市场化运作，按照政府引导、市场运作、科学决策、防范风险原则进行管理，保证不低于80%比例，投向重大生态环保类企业和项目，可以撬动几千亿甚至更多社会投资，起到“四两拨千斤”的作用。二是推动生态环保重点项目PPP投融资。围绕示范区生态环保建设，策划一批垃圾处理、污水处理、重点流域和库湖水环境治理等投融资项目，将难以盈利的生态环保项目通过复合产业链设计和产业链延伸转化为盈利项目，并将高中低收入项目打捆成项目包，形成政府与社会资本之间、各产业链之间、融资建设与运营之间利益共享、风险共担机制。三是支持生态环保企业上市。扶持引导盈利能力强、发展前景好、治理结构完善的大中型生态环保企业在境内外上市，鼓励创新型、科技型中小生态环保企业在“新三板”融资，对首次公开发行股票或借壳、再融资等方式上市的给予奖励。

2.培育绿色、循环、低碳经济

一是对现有工业园区绿色化改造。按照减量化、再利用、循环化要求，制订示范区内12个国家级、市级工业园区绿色化改造方案，大力发展循环经济，减少污染物排放，构建以节约资源、清洁生产和废弃物循环利用等为主要特征的生态工业体系，实现环境保护由传统的末端治理延伸到市场、流通、消费、贸易和投资全过程控制，促进产业转型升级，建设“美丽园区”。二是促进信息经济与特色效益农业深度融合。顺应信息化大趋势，加快农村信息化基础设施和网络建设，加快推动农业生产、流通、消费等环节信息化改造，加快发展农村电子商务，推动信息经济农业化、农业经济信息化。三是打造无障碍生态旅游区。加快建设区域旅游集散中心、分中心和集散点，着力整合旅游资源，打造一体化旅游信息平台，完善旅游配套设施和标准体系，形成大生态旅游格局，提升生态旅游业水平。

3.发展绿色金融

一是创立区域性碳交易市场。利用我市作为全国首批实施碳排放交易试点市的契机，发挥大生态区碳资产丰富和大都市区经济发达的优势，通过育林护林、植树造林等产生碳汇并形成“碳票”，借鉴“地票”交易模式，采取碳排放指标增减挂钩，建立“碳票”交易制度，开展合同能源管理、清洁发展机制（CDM）等交易，推动碳资产价值转移，超过基准额度的碳排放量以购买碳票方式进行，实现大都市区对大生态区市场化的生态补偿。二是发行低碳债券。政府确定碳债券的利率、期限结构、债券担保、利息支付手段等条款，面向公众或机构投资者发行“碳国债”，构建利率产品、减排额指标产品、附带低碳企业股票转换权的可转换债券等，推动生态环保项目建设、运营；支持符合条件的生态环保企业发行“碳企业债券”，采取“固定利率+浮动利率”的形式，将碳交易的经济收益与社会引领示范效应结合，降低项目融资成本，促进企业加快投资生态环保项目建设。三是设立中小生态环保企业集合信托债券基金。通过政府引导或产业引导基金支持，与担保机构合作，以集合信托贷款形式，采取定向发售信托产品方式，以略高于银行一年期基准贷款利率，对节能环保技术、水循环设施、林业再造、再生能源等项目优先贷款，为中小生态环保企业搭建起融资服务平台。

4.健全生态环保补偿机制

一是加大纵向转移支付力度。争取中央加大对示范区财政转移支付力度，同时对示范区生态环境状况和资产进行评估，适当增加定向转移支付额度，建立年度增长机制，特别是采取补助和奖励相结合的方式，加大对天然林保护、长江两岸森林工程、石漠化治理和国家级自然保护区、森林公园、地质公园、重要湿地、重要水源涵养地所在区县财政转移支付，提高补偿资金利用效率。二是推动功能区域和流域之间生态补偿。采取资金补助、对口协作、产业转移、人才支持、共建园区等方式，加快建立大都市区与大生态区生态补偿机制，同时鼓励上下游商定跨界断面水质目标，依据水质目标核定补偿标准，建立上下流域、受益区与保护区生态补偿机制。

5.推动人口跨区域转移

一是加大高山生态扶贫搬迁力度。整合扶贫开发、农村危房改造等资金，盘活耕地、林地、宅基地等要素，通过“地票”、“三权”抵押、土地流转、参股分红等办法，逐步将不适宜生存的高寒山区农户搬迁集中居住，同时配套基础设施和就业创业、社会保障等政策，引导发展乡村旅游和现代特色效益农业，帮助农民实现搬得出、稳得住、逐步能致富。二是以构建新型城镇体系为载体加快人口转移。编制人口梯度转移规划，完善就业创业、落户入城、子女入学、权益保障等政策，引导农村人口或不适宜居住地区人口向乡镇、区县城所在地梯度转移，引导大生态区人口逐步向大都市区特别是城市发展新区转移，降低示范区土地承载量和环境容量压力。

6.实施重点生态环境建设工程

一是打造乡村生态文明示范基地。优先选择国家自然保护区、森林公园、风景名胜区、重点旅游景区范围内或邻近行政村和高山生态扶贫搬迁安置点实施“生态环境综合整治改造工程”，大力推进全域绿化、环境靓化、水系净化和房屋美化，推广可再生能源和清洁能源，开展人居环境功能化改造，建设一批乡村生态文明示范点。二是打造沿江绿色生态廊道。依托长江、乌江等主干流，以国家“长江流域防护林体系建设”三期工程为契机，在更广范围内启动沿江绿化、退耕还林，完善入江排污口布局规划，落实用水总量、用水效率、纳污总量控制红线，建立全流域水功能区达标率和入江污染物总量考核制度。针对水源涵养区、生态脆弱区和湿地区域，实施江湖连通工程和生态补水工程。

7.创立国家公园体制

一是争取设立秦巴山区中国南方高山草场国家公园。城口黄安坝、九重山，开县雪宝山，巫溪红池坝均位于秦巴山区，涉及面积约1900平方千米，区域内人口分布少，林草覆盖率均在80%以上，具有独特的科研、观赏和生态价值。建议以三大区域为核心，划定生态保护红线，完善国有产权制度，推进基础设施互联互通，启动建设秦巴山区中国南方高山草场国家公园。二是争取设立乌江画廊喀斯特地貌国家公园。乌江画廊喀斯特地貌世界知名，面积约600平方千米，有着丰富的自然资源，可依托仙女山、芙蓉江、小南海、武陵仙山、阿蓬江、黄水、阿依河等申请设立乌江画廊喀斯特地貌国家公园。

8.完善体现生态文明要求的干部评价考核体系

增加资源消耗、环境损害、生态效益等指标考核权重，弱化GDP规模和速度指标考核，将生态文明建设专项资金分配使用、财政转移支付力度、干部使用同考核结果挂钩，探索领导干部自然资源资产离任审计，建立领导干部任期生态文明建设问责制和终身追究制。

作者：刘嗣方　重庆行政学院第48期市级部门班

重庆市委研究室副主任

指导老师：谢来位　重庆行政学院科社教研部主任、教授