西部主体功能区建设与财政体制改革

西部主体功能区建设与财政体制改革

加强西部主体功能区建设，是贯彻落实科学发展观、优化国土开发格局、实现区域协调发展的重大举措。要按照党的十七大关于“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的要求，加快财政体制配套改革，促进西部主体功能区建设。

一、建立与西部主体功能区相适应的财政体制的必要性和紧迫性

西部地区在主体功能区规划中，省会城市和一部分资源丰富、产业基础条件好的城市划入优化开发区、重点开发区；基于生态保护和可持续发展考虑，相当一部分区域划入限制开发区和禁止开发区。主体功能区规划的实施，对于传统西部开发模式将产生重大影响。作为重要支撑的现行财政体制，与西部主体功能区的发展还不适应。

（一）从发展机会看，划入限制开发区和禁止开发区的地区，主体功能是保护生态环境，其资源开发受控、产业发展受限。资源是这些地区发展的优势，但他们从全局利益出发，舍弃眼前利益和局部利益，原来能开采的资源停止开采，原来可以上马的项目坚决不上，致使发展机会减少，直接影响着当地经济发展的速度、效益和财政收入。由于经济发展受到制约，使当地群众就业机会减少，城乡居民收入增加难度加大。

（二）从公共服务均等化看，我国区域发展的差距不仅表现为各地人均可支配财力的不平衡，而且表现为人均公共服务的差距。东部、中部、西部地区人均GDP的比例约为1：0.48：0.41，人均财政收入及人均地方财政支出的悬殊更大，西部群众在享有医疗卫生、文化、教育培训、基础设施、社会保障等方面远远低于东部水平。同时，由于城乡二元结构以及体制、政策等方面原因，流动劳动人口享受不到就业地提供的公共服务，也导致了差距拉大。特别是划入限制、禁止开发区的地区，由于减少了经济增长、财政增收的原动力，政府公共服务更显滞后。

（三）从产业结构看，西部地区产业主要以资源性产业为主，长期以来，给东、中部发达地区提供了大量的资源产品。铜川市在上世纪六七十年代，曾是西北乃至全国重要的能源和建材基地，生产原煤5亿多吨，水泥1亿多吨。在为国家经济发展做出重要贡献的同时，客观上造成产业结构单一，关联度不高，产品附加值低，自身造血功能不强。

（四）从保护生态环境来看，西部地区资源丰富与生态环境脆弱并存。长期的资源开采加剧了西部生态环境的恶化，治理水土流失、土地荒漠化和采空区、沉陷区量大面宽，修复生态环境的任务异常艰巨。西部作为我国生态建设战略高地，国家对西部生态环境建设的投入与治理目标任务还有很大差距。

（五）从促进东、中、西部协调发展来看，目前西部整体发展水平落后于东、中部。推动西部主体功能区建设，帮助西部实现又好又快发展，缩小与东、中部发展的差距，这是国家实施区域发展总体战略的主要任务，也是全国“一盘棋”和社会主义制度优越性的具体体现。从一定意义上讲，促进西部发展是一个重要的经济问题、社会问题，更是一个重要的政治问题。

以上问题已是不争的事实，而且还会进一步凸显出来，直接影响到西部主体功能区建设的顺利实施。必须从贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的全局出发，加大国家财政对西部的支持力度，尽快建立与西部主体功能区相配套的财政体制。

二、深化财政体制改革，促进西部主体功能区建设

坚持有利于调动西部地区发展积极性、有利于增强经济社会发展活力、有利于发挥国家财政政策导向作用的原则，完善“挣钱、给钱、分钱”机制，从产业扶持、资金投入、税收等政策方面进行财政体制改革。

（一）关于挣钱的政策，即产业扶持政策。西部主体功能区建设，根本目的在于促进发展。要根据经济、人口、资源和环境条件，优化经济布局，合理发挥不同区域经济发展、人口聚集、社会事业和生态环境保护的功能，促进经济发展方式转变，提高资源空间配置效率，实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。应把握两个重点：一要加速把资源优势转化成经济优势，增强造血功能。二要创造更多的就业岗位，使大量的劳动力得到充分就业。其结合点在于国家财政支持实施一批事关西部经济社会发展全局的大项目、好项目，提高西部的自我发展能力。

一是按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区增强自主创新能力、加快产业结构升级，引导重点开发区加强产业改造、增强吸纳产业转移能力，引导限制开发区域发展特色产业。

二是在产业布局上，国家对于符合产业政策、能最大限度发挥西部资源优势的产业要优先安排，在政策和项目审批、核准、备案、信贷规模等方面给予支持，对其他地方发展同一产业进行限制。

三是对产业扶持应到地市一级。西部地区有地级市100多个，国家完全可以拿出“一市一策”的帮扶方案。应结合各地市的功能区定位，选择确定一个对于带动作用强、就业容量大的产业，有针对性地给予扶持，从项目、资金上推动迅速做大做强。

四是探索采用财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券等方式，扶持限制开发区的特色优势产业发展。对于限制开发区符合条件的企业产品优先进行生态标识，提高限制开发区域绿色产业的综合竞争力。

（二）关于给钱的政策，即资金投入政策。要多渠道增加投入，助推西部步入又好又快的发展轨道。

一是扩大一般性转移支付的规模。在不打破现行转移支付体系整体统一性的前提下，统筹考虑西部近期利益与长远利益的关系，设置一些体现国家政策导向的转移支付类别，加大中央对西部地区一般性转移支付的规模，改善西部大多地区收不抵支的现象，更好地促进东、中、西地区协调发展。

二是加大专项转移支付力度，对于限制和禁止开发区显得尤为紧迫。资金的安排使用：（1）要向重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度。（2）要优先安排交通、水利、电力等基础设施项目，帮助西部突破发展的瓶颈制约。（3）要加大对教育文化、医疗卫生、信息、技术等基本公共服务的支持，补偿对因保护重要野生动植物资源和自然文化遗产而造成的农业生产损失和收入减少。中央财政应对西部地区的国家级自然保护区、世界自然和文化遗产内的居民提供相关补贴补助资金。

三是提高生态林建设的补偿标准。(1)要考虑价格上涨的因素。现有的退耕还林工程项目区每亩补贴50元苗木费。据林业部门测算，西北地区实际造林成本平均为每亩300至600元左右，其中，仅苗木费一项平均就达150元左右。应将实物补偿与货币补偿与物价变动因素联系起来。(2)国家对生态公益林的补偿要考虑原始投资成本。一旦被划定为国家生态公益林，投资者则无法从林木经营中收回投资成本和取得经营利润，对此，国家补偿额应包括原始投资成本。(3)要考虑林地产权以及土地价值。西部生态林一旦成林后，国家在逐步将重要生态公益林林区收归国有时,应该考虑林地的产权问题及土地价值,切实解决农民在林地被收购后的生计问题。

四是建立环境横向转移补偿制度。应借鉴退耕还林的做法，对江河上游水资源利用与中下游用水、过度开垦导致的水土流失和沙漠化、过度放牧或过度耕种带来的风沙问题以及自然保护区的保护，按照“谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁受益谁补偿”的原则，筹集环境财政转移支付资金，把生态修复和环保所面临的补偿问题完全统筹起来。

五是加大基础设施建设的投资支持力度。继续通过财政预算资金、专项拨款、基础设施定额补贴等方式支持西部基础设施建设，扩大基础设施项目贷款贴息规模。鼓励国家政策性银行、保险公司和商业银行等金融机构给予基础设施和城市公用事业项目信贷支持。要进一步加大对采空区、沉陷区治理的投入。

六是在目前已有易地扶贫专项资金基础上，设立稳定的生态移民专项基金。稳步推进生态移民，加快制定限制开发区域生态移民规划，摸清移民的人口规模、投资需求、移民方式和接纳地。逐步提高生态移民的补助标准，考虑分阶段免除地方的配套比例。

七是完善生态补偿机制。参照由中央政府直接拨付的森林生态效益补偿基金，设立专门的生态效益补偿基金，由国家财政直接拨付，用于限制开发区域的生态修复和保护。继续完善区域间合作和对口支援方式进行的受益者补偿，探索对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金的做法，考虑采用从水资源费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金。在生态补偿方面，国家应研究“东部反哺西部”模式。

八是降低甚至取消公共财政项目的配套额度。近年来，虽然在国家支持下，西部基础设施和社会事业取得了较快发展，但与经济社会发展需要和东部地区相比还有很大差距。西部贫困市、县仍属于吃饭财政，目前的项目配套政策限制了争取国家项目的积极性，在实际工作中地方配套资金大多难以到位，应降低公共财政项目的配套额度，取消地方对民生项目的配套。

九是建立由中央统筹的全覆盖的社会保障制度，使不同地区的群众享有同等水平的社会保障。由于西部限制和禁止开发区当地财力有限，群众生活相对困难，应提高这些地区最低生活保障的覆盖面和标准。

十是建立西部职业教育发展资金。加快完善政府扶助、社会参与的职业技术培训机制，建立培训网络，支持发展适应市场需求的职业教育，不断提高劳动力基本素质和职业技能，为西部经济社会发展提供人力资源保障。

（三）分钱的政策，即税收政策。

一是提高资源税率，应实行从价定率征收, 并加收资源费，全部用于生态环境建设。将地方对矿产资源产品征收的基金等纳入资源税，增加的税收收入归地方财政使用，增加的税负通过资源性产品价格的提高转移到资源加工和使用环节。同时,应把资源税征收范围扩大到森林、水资源等其他自然资源。

二是西部地区的资源开发及深加工、能源项目的流转税和所得税应都交在当地。中央和西部地区共享税，中央要降低共享比例。对限制开发区的税收，中央不再分享。

三是征收“生态税”，体现西部地区的生态资源价值，建立长期稳定的补偿资金来源。“生态税”在内容上应该考虑以下几方面因素：（1）区域上，西部地区作为中国生态屏障区，需要设置具有典型区域差异的税收体制，补偿西部的生态保护与建设。（2）类型上，对严重破坏生态环境的生产生活方式利用税收手段予以限制，如对木材制品、野生动植物产品、高污染高能耗产品等的生产销售征税。（3）形式上，类似过去教育费附加的形式，可附在增值税、营业税、消费税等税种上，这既便于操作，又能增强全社会的生态保护意识。

三、要形成推进财政体制配套改革的合力

只有财政体制配套改革到位，西部主体功能区建设才能顺利推进。

（一）要加强对财政配套改革政策的研究。西部主体功能区建设是一个崭新的发展课题，与之配套的财政体制改革是一项复杂的系统工程。应在两个层面上加强对财政配套改革政策的研究：一是国家相关部门应从推进西部大开发、促进全国区域协调发展的角度，在总结前几年实施西部大开发战略实践的基础上，结合新的形势、任务和西部各地的功能定位，对财政体制改革进行调查研究，及时完善财政扶持政策措施，进一步增强针对性和有效性。二是西部各地要结合实际，以科学发展观为指导，坚持局部利益与全局利益相结合，及时向国家提出对策建议，为国家制定扶持政策提供依据。西部地区也要对地方财政体制进行改革，搞好与国家财政体制的衔接配套。要明晰财权与事权的划分，探索新形势下的转移支付模式。

（二）要从法律和决策层面上推进财政体制配套改革。在即将出台的《西部开发促进法》中，应明确中央财政对西部地区的优惠政策和对少数民族地区的特别照顾政策。应修订《预算法》，制定《政府间转移支付法》，明确转移支付的形式、原则、资金的分配方式和拨付程序以及违反时处罚的办法，抓紧制定西部生态环境保护等专项法规、条例。对已经明确的政策要抓好落实，对需要制定具体配套政策措施的要抓紧研究制定，成熟一项，出台一项。国家应制定出台西部主体功能区财政体制配套改革方案，并列入国家中长期发展规划和年度计划，明确改革的步骤、措施和年度工作重点，为西部发展提供强有力的财政支持。

（三）要建立协调和考核机制。国家应成立专门的协调机构，定期研究西部主体功能区财政体制配套改革进展情况，协调各方力量，及时解决遇到的困难和问题。加强对各项财政政策执行情况的监督检查，提倡多部门共同监督，构建起各级人大、审计、财政和社会参与的监督体系。要对中央财政扶持政策、项目实施地区进行专项考核，确保财政政策取得最大效益。

（《国家行政学院学报》2008年11月第6期、《陕西经济研究》2008年第2期发表）