主体功能区建设任务概述

第一节　主体功能区建设任务概述

主体功能区划及建设是缓解我国资源环境压力的重要举措，是促进国民经济健康运行的重要途径。随着区域发展条件的改变，区域的主体功能也会随之改变，主体功能区建设是一个长时期的任务。本书认为，从缩小区域经济社会发展差距这个角度看，主体功能区建设要促进城乡区域统筹协调发展；从应对资源环境承载力对经济社会发展的挑战这个角度看，主体功能区建设要实现空间均衡。

空间均衡的思想最早源于马克思和恩格斯。他们在《共产党宣言》中指出，把农业同工业结合起来，促进城乡之间的差异逐步消灭；恩格斯在《反杜林论》中进一步指出，大工业在全国尽可能更均衡地分配，是消灭城市和乡村分裂的条件。马克思和恩格斯强调的空间均衡，重点是地区之间、城乡之间经济发展的均衡。在人地矛盾尚未凸现，资源环境承载力对经济发展的约束很小的条件下，把空间均衡视为城乡区域之间经济发展的均衡是无可厚非的。事实上，我国也曾长时期将区域之间经济发展的均衡作为生产力布局的重要目标。随着人口压力的加大，人地矛盾的加剧，资源环境承载力对经济发展的约束空前增加，空间均衡的内涵已发生了重大的变化。

一、空间均衡的内涵

本书的空间均衡概念是由区域协调发展的概念派生出来的，它是经济、社会、资源环境三位一体的空间均衡。追求经济社会发展的空间均衡，是从贯彻落实科学发展观、全面推进小康社会建设这个角度提出来的。

从全国的角度看，能否真正贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会的目标、关键和难点都在于西部发展。西部发展问题之所以成为难题，在于西部多数地区脆弱的生态环境难以支撑不断增长的人口过上人均国内生产总值3 000美元的小康生活。对一些生态环境脆弱的地区来讲，实现第一个翻番、达到人均国内生产总值1 000美元，生态环境已经不堪重负；如果按原有增长模式实现第二个翻番，达到人均3 000美元，则势必大大超出其生态环境承载能力。在资源环境承载力已经对经济社会发展形成强烈的约束的条件下，区域协调不是要全国31个省区市的GDP都同样大，更不是全国332个地级市州、2 860个县、5万个乡镇之间的GDP都同样多；引导经济布局，不是要使全国960万平方公里的每一寸土地都要布满工厂、成为先进制造业基地。缩小地区差距，主要不是缩小GDP的差距，重要的是缩小人均GDP和居民收入的差距，最终是缩小各地区间人民生活水平和公共服务的差距。摆脱贫困，核心是人要脱贫脱困，不是单纯的“地区脱贫”；共同富裕的实质是生活在各个地区的人民都要富裕，一个地区的GDP再多、增长速度再快，但如果失业很多，许多人生活在低保水平之下，这种GDP和增长没有意义。基于以上考虑，我国强调的空间均衡，本质上要求人口、就业、经济在一定空间协调分布，并与该空间的资源环境状况相适应。因此，空间均衡的内涵包括以下几个方面的内容^[1]。

第一，经济与人口在一定空间要协调。经济的布局或空间分布与人口的分布密切相关。农业社会，人随着耕地走，耕地是就业岗位，耕地是分散的，人的居住也是分散的。现代社会，人的就业岗位主要不在农业，是工业和服务业，工业和服务业是相对集中的，人口也是相对集中居住的。所以，引导经济向何处布局，实质是引导人口向何处集中。坚持以人为本，不仅要关注经济布局，更要关注人的居住区问题，使人口分布在适宜人居住的空间，不能把人口引导到高山峻岭、戈壁荒滩上。有矿产资源的地区，往往是不太适宜人居住的地区，也是其他产业发展条件较差的地区。在这类地区，可以开采矿产资源，但不宜把人口引导过去，形成人口密集的城市。否则，一旦资源枯竭，城市的可持续发展将面临很多困难。我国许多资源型城市已经出现了类似问题。我国许多城市布局在自然灾害频发的地区。今后将有几个亿的农村人口进入城市，如果不正确地引导经济布局，继续引导到灾害频发地区布局经济，人口也会集中，今后的灾害损失会更大。我国GDP增加很快，但每年因各种自然灾害的损失也很多。这是人民感受的生活水平提高没有GDP增加快的原因之一。

第二，经济、人口与资源在一定空间要协调。其中最主要的是要与水资源相适应。淮河以北，水资源为全国的19.5%，人口占46.5%，GDP占45.2%，耕地占64.8%。经济与人口是协调的，但水与人、水与经济的分布却是严重失衡的。水资源可以跨区域调动，但资源移动不能过度。我国有400个城市缺水，163个严重缺水，如果都调水，全国将密布调水网。即使经济上是可行的，但生态效率差。地下水超采，也会引起各种地质灾害。

第三，经济、人口与环境在一定空间要协调。大城市病的实质是经济和人口的集中程度超出了环境容量。经济集中，人口必然集中，公路、铁路、飞机，以及废气、污水、垃圾也会集中。当自然界难以自行调节时，要么是忍受恶劣的环境、污浊的空气，要么是花大价钱治理。因此，经济和人口的集中在一定空间也要适度，密度合适。我国目前有近1个亿的流动人口，主要流向了长三角、珠三角和京津地区，因为就业岗位在这里、经济和产业布局在这里。经济发展没有尽头，但空间资源是稀缺的，按现在的占地势头，一些地区几年、十几年后将无地可用，所有的空间都将变成高楼、公路、厂房，这不是以人为本的发展观，不是科学的发展观，因为没有了绿色空间，人民的生活质量不会高。企业、外资遵循市场原则，哪便宜就在哪生产，不会考虑空间均衡问题，但政府若不考虑，这种增长是不可持续的。

二、主体功能区建设的任务树

基于对区域协调发展的理解和主体功能区的提出背景，主体功能区建设的任务需要涵盖缩小不同区域间经济社会发展的差距、促使区域经济社会发展与区域的资源环境承载力协调两个方面的内容，据此，主体功能区建设的任务树，如图3.1所示。

城乡区域统筹协调发展是缩小不同区域间经济社会发展差距的途径。要实现区域经济社会发展与资源环境承载力的协调，一要转变经济增长方式，二要努力实现空间均衡。空间均衡的实现，有赖于转变经济增长方式、生产力布局的优化调整和人口的区际转移等，而产业的区际转移不仅是优化生产力布局的要求，还是城乡区域统筹协调发展的要求，各项任务之间的关系如图3.1所示。本书在推进形成主体功能区的区域政策一章，专列一节，从区域政策的角度研究人口转移，本章重点从加快转变经济增长方式，城乡区域统筹协调发展、优化生产力布局、产业区际转移四个角度研究主体功能区建设的任务。关于产业的区际转移，本书将放在优化生产布局一节中集中研究。

图3.1　主体功能区建设的任务树