对我国主体功能区区划及建设的展望

第七章　对我国主体功能区区划及建设的展望

推进形成主体功能区，是我们不得已的选择，它既会带来经济运行模式的转变，也会带来区域经济组织形式的变化，还会引发区域利益格局的重大调整。主体功能区划及建设的研究，将是一项长期的艰巨任务。基于对主体功能区已有的研究和个人的良好愿望，本书再次展望了未来主体功能区划的组织形式、主体功能区划的方法、主体功能区建设的管理模式、主体功能区建设中的技术创新和制度创新等问题。

一、主体功能区划的组织形式

推进形成主体功能区是由行政区政府推行的跨行政区区域管理。其原因集中在两个方面：第一，进行主体功能区划时，首先面临的是以什么空间单元收集整理主体功能区划所用的各种数据的问题，在我国现有的统计制度安排下，以行政区为空间单元收集相关数据最现实。第二，促进公共服务的均等化，使全体民众共享改革的成果，是主体功能区建设的一大目标。主体功能区划时，需要先对主体功能区建设中的财政转移支付制度安排进行具体设计，再考虑主体功能区划方案的设计。提供公共服务，进行财政转移支付，理所当然地是政府的职责。为了使主体功能区建设落到实处，进行主体区划、主导主体功能建设的政府应该有较高的层级，并且具有较强的财政平衡能力。

综上所述，主体功能区划的组织形式主要分为两类：一是由中央、省政府组织的跨省、跨市（地级）州的主体功能区划；二是省、市（地级）州政府对所辖行政区进行的主体功能限制。分类组织主体功能区划的原因在于：第一，我国地域广阔，地区之间资源环境承载力和经济社会发展的差异很大，很难用一套规范的指标体系对国土空间进行主体功能区划，主体功能区划中的区域特色突出。第二，不同地带的同类型主体功能区的发展条件、面临的发展难题、承担的具体功能、担负的具体任务不同，也难以用一套规范的目标来考核其发展成就，主体功能区建设也具有明显的区域特性。

主体功能区划和建设的区域特性不能否认主体功能区划和建设的科学性和严肃性。主体功能区划中，必须用一套核心指标去测评区域的资源环境承载力、国土开发密度和开发潜力。各地在这套核心指标的基础上，根据区域特色，适当增加反映地方特色的指标，形成具有区域特色的主体功能区划指标体系。主体功能区建设与主体功能区划类似，其具体任务也是由核心任务和具有区域特色的任务组成。

虽然目前尚无成熟的主体功能区划指标体系，没有得到广泛认同的主体功能区划方法，但鉴于主体功能区划是一项迫在眉睫的重要工作，各省市在积极进行试点，探索主体功能区划和建设的途径的同时，可先以行政区划框架为基础，对行政区施加主体功能限制。首先，行政区政府（主要是省、直辖市，以及地级市政府）按照目标导向、问题导向和任务导向的区划思路，将典型的主体功能区基本空间单元区划出来。其次，在对本级政府建设主体功能区能力进行全面评估的基础上，灵活运用限制开发区的区域过渡性，形成行政区内部的主体功能区划框架。第三，按照推进形成主体功能区的要求，设计所辖行政区的目标考核体系，用目标考核引导所辖行政区按照自身的主体功能定位，调整经济社会发展思路。

二、主体功能区划的方法

本书提出了主体功能区划的指标体系和基本思路，提出了问题导向、目标导向和任务导向的主体功能区划方法；虽然这些思路和方法在当前具有一定的可操作性，但总体来说，本书对主体功能区划方法的研究仍然十分有限。其具体表现为：一是构建的主体功能区划指标体系仍需进一步完善；二是提出的主体功能区划和思路主要是以区划主体对规划区域资源环境的主观认识和对统计数据的分析为基础；三是囿于本人的知识结构，没有涉及GPS（全球定位系统）、GIS（地理信息系统）、RS（遥感技术）的运用。

主体功能区划的研究需要经济学、地理学、环境科学、信息技术等领域的研究者通力合作，理想的主体功能区划方案应该是跨学科系统集成的结果。地理学、信息技术领域的研究者通力合作，对国土构成、国土空间内的资源环境状况进行系统的摸底和准确的描述。环境科学研究者根据地理科学和信息技术研究者的合作成果，对区域的环境容量、环境状况可能存在的变化和变化的路径进行分析，并据此对区域经济活动的类型和强度提出具体要求。经济学研究者则综合运用地理科学、信息技术及环境科学研究者的成果，综合考虑国际、国内经济环境，产业演变的规律，社会发展的需求、国民经济发展的瓶颈、可以动用的经济资源等方面的因素，在广泛征求其他学科研究者的意见的基础上，提出具体的主体功能区划方案。

三、主体功能区建设的管理模式

主体功能区的管理类似于集团公司的管理，具有生产经营关联的企业重组成立集团公司的战略目标：一是用行政性手段配置资源，相对于用市场手段配置资源，降低交易费用。二是集团公司总部设立专业的战略研究部门、指派专业人员研究公司的发展战略，避免小公司因战略研究力量不足而导致的战略失误。三是集团公司下属子公司进行专业化经营，而集团公司总体则是进行多元化经营，同时获取专业化经营的规模经济和多元化经营的范围经济。

在主体功能区管理中，一个主体功能区空间单元类似于一个进行多元化经营的集团公司，主体功能区内的基本空间单元类似于集团公司下属的进行专业化经营的子公司。对主体功能区空间单元行使行政管辖权的政府设立主体功能区管理机构，相当于集团公司的总部。主体功能区管理机构统筹制定本空间单元的发展战略，协调内部各基本空间单元的利益关系，统筹安排空间单元内社会经济财富生产和自然生态财富的生产，围绕两类生产目标的实现配置资源，统筹考虑社会经济财富和自然生态财富在各主体功能区基本空间单元之间的分配，在空间单元内形成合理的区域分工格局。主体功能区基本空间单元在总体战略指导下，依据自身的主体功能定位和实际情况，制定社会经济财富生产或者是自然生态财富生产的规划，明确自己的专业化发展方向。

四、主体功能区建设中的制度创新和技术创新

推进形成主体功能区是我国应对资源环境的约束而做出的重大决策。发展中的资源问题的核心在于，如果按照现有的资源开采利用方式，资源的供给（包括国内的资源蕴藏和从国际市场获取资源的能力）不能满足经济社会发展对资源的需求。发展中的环境问题的核心在于，经济社会活动对环境的压力超过了环境系统的自我恢复能力。经济社会发展中的技术和制度的变化滞后于资源禀赋和环境自我恢复能力的变化，这是导致发展中国家资源环境问题日益严重的主要原因。据此，积极推进制度创新和技术创新是主体功能区建设的必由之路。

主体功能区建设中的技术创新的重点——在于克服制约循环经济发展的技术障碍。为此，一是要加强资源节约的研究，积极推进资源节约技术的创新；二是要加强新能源开发利用和资源替代技术的研究，推进新能源开发利用和资源替代技术的创新；三是要加强环境治理的研究，积极推进污染治理、废弃物再利用技术的创新；四是加强对生产工艺的研究，积极推进资源循环利用技术的创新。

资源禀赋的变化会诱发技术创新，技术创新的重要条件是进行制度创新，资本积累和技术进步需要得到新制度的支持，主体功能建设政策的落实也有赖于制度创新。新的制度只有同人们所信仰的文化内核和价值体系相一致时，才能有效运作；因此，加强对主体功能区的宣传，把主体功能区建设的精神要义融合在社会文化和人们所信仰的价值体系中，是推进形成主体功能区的基础和前提。我国的市场经济是国家宏观调控指导下的市场经济，政府的经济管理在社会经济发展中扮有重要的角色。因此，主体功能区建设的制度创新，首先是政绩考核制度的创新，是政绩考核指标体系和政绩考核组织形式的创新。其次，制度创新要以促进社会生产、生活方式转变为重要目标，要通过生产、生活方式的转变来减轻经济社会发展对资源环境的压力。第三，要通过产权制度安排的创新，使利用资源、利用环境的私人成本和社会成本趋向一致。

五、主体功能区建设中的结构调整

系统结构决定系统功能。区域生态环境系统内的投资结构、产业结构、人口空间分布结构、消费结构等决定区域的生态功能和环境功能。系统功能对系统结构具有反作用。在区域经济运行的过程中，区域的生态功能和环境功能又会对区域的产业结构、人口空间结构、消费结构等施加一定的影响。区域现有的生态环境功能是主体功能区划重点考虑的因素之一，区域主体功能的发挥，有赖于分类指导的区域政策对产业结构、投资结构、人口空间分布结构的调整，因此，主体功能区建设的过程也就是结构调整的过程。

在过去一段时间内，产业结构调整是结构调整政策的重点。事实证明，以产业结构调整为主的结构调整政策不能实现空间结构的协调，不能引致空间均衡。经济结构本身是一个系统，它包括产业结构、人口空间分布结构、城乡结构、所有制结构、资源结构、企业组织结构、技术结构、投资结构、交通结构、能源结构、消费积累结构等内容，结构调整过程就是这一系列结构的优化过程。结构调整政策要选准着力点，要抓住影响区域结构系统的关键要素，通过对几对主要结构的调整，带动整个区域结构的优化调整。我国幅员广阔，区域之间的差异很大，对不同区域来说，其区域结构的关键要素不同，过去以产业结构调整为主的结构调整政策之所以未能最终实现空间均衡，主要是因为产业结构并不是所有区域结构的关键要素。进行主体功能区划后，依据区域的主体功能来理顺各类结构之间的关系，并从中找出决定空间结构的关键要素，制定相应的区域政策，在保障区域主体功能发挥的过程中，引导区域结构的优化调整。