我国的主体功能区区划现状

第二节　我国的主体功能区区划现状

“十一五”规划纲要提出，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这是指导我国主体功能区划的基本原则。“十一五”规划纲要还对四类主体功能区的发展方向也作了相应的规定，具体阐述了部分限制开发区的功能定位和发展方向，明确了部分限制开发区和禁止开发区的边界。在国家主体功能区划基本原则的指导下，地方各级政府在“十一五”规划中对行政辖区内的主体功能区划也作了初步的尝试。

一、国家“十一五”规划纲要对国土的主体功能区划

从提出主体功能区的概念开始，关于主体功能区划的标准、主体功能区边界的确定等问题就引发了广泛的争论。尽管这些争论广泛存在，国家的主体功能区划方案也还没有出台，国家仍将“推进形成主体功能区”写进“十一五”规划纲要，这无疑是给地方一个明确的信号，经济发展不能只考虑GDP，不注意资源环境承载力。

从国家编制“十一五”规划纲要的情况看，在四类主体功能区中，禁止开发区边界最为明确。国家将总面积为8 944万公顷的243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、总面积为927万公顷的187个国家重点风景名胜区、总面积为1 100万公顷的565个国家森林公园、总面积为48万公顷的138个国家地质公园，划定为禁止开发区域。禁止开发区边界是通过立法确定的，地方政府、各经济主体一般不会对禁止开发区区划存在大的意见分歧。

从“十一五”规划纲要规定的部分限制开发区的功能定位和发展方向看，限制开发区主要包括生态功能区和灾害防治区两类。其中，生态功能区，一是森林生态功能区，如大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、新疆阿尔泰山地森林生态功能区；二是生物多样性功能区，如川滇森林生态及生物多样性功能区、秦巴生物多样性功能区；三是湿地生态功能区，如青海三江源草甸湿地生态功能区、东北三江平原湿地生态功能区、苏北沿海湿地生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区；四是荒漠生态功能区，如新疆塔里木河漠生态功能区等；五是水源补给生态功能区，如甘南黄河重要水源补给生态功能区等；六是干热河谷生态功能区，如川滇干热河谷生态功能区等。灾害防治区，一是沙漠化防治区，如内蒙古呼伦贝尔草原沙漠化防治区、内蒙古科尔沁沙漠化防治区、内蒙古浑善达克沙漠化防治区、毛乌素沙漠化防治区；二是石漠化防治区，如桂黔滇等喀斯特石漠化防治区；三是水土流失防治区，如黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区；四是土壤侵蚀防止区，如大别山土壤侵蚀防止区等。目前划定的限制开发区界限虽然不是通过立法程序加以确定的，但由于划定限制开发区的目的及意义明确，地方政府、各经济主体关于限制开发区的争论一般不会集中在其边界的确定上，而是集中在对限制开发区的转移支付、生态建设投资数额确定上。

“十一五”规划纲要第二十章指明了优化开发区和重点开发区的发展方向，对这两类区域实施的分类指导的区域政策也作了大致的规定，并在第四十八章明确指出，“编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。强化区域规划工作，编制部分主体功能区的区域规划。”由此可见，我国具体的主体功能区划、特别是优化开发区和重点开发区的区划，要在国家的主体功能区划规划方案中明确。优化开发区和重点开发区的边界划分是地方政府最关心的问题，也是影响国民经济发展速度及经济布局影响的重要因素，国家提出主体功能区划后，地方政府围绕主体功能区划的争论也主要集中在对这两类主体功能区空间范围的确定上。

二、部分省（市）“十一五”规划纲要对国土的主体功能区划

在国家推进形成主体功能区基本思路的指导下，地方各省、市积极开展了主体功能区划和建设的实践，一些省（直辖市）专列章节，将主体功能区写入其十一五规划纲要。从地方编制十一五规划纲要的情况看，一些省（市），如四川省，在国家规定的主体功能区发展方向的指导下，结合地方实际情况，对省（市）辖区内的各类主体功能区发展方向、实施差别化的区域政策进行了理念层次的规定。

省（市）“十一五”规划纲要对主体功能区划实践的探索主要有三种表现，一是在先对区域进行经济区划的基础上，再进行大致的主体功能区划；二是根据国家进行主体功能区划的基本原则，直接对区域进行大致的主体功能区划；三是直接根据国家对区域的主体功能定位，将省（市）域作为国家的某一类主体功能区，编制“十一五”规划。如福建提出要抓住国家将福建列为重点开发区的机遇，依托全省综合交通条件改善的有利条件，优化调整区域发展布局；上海按照国家对其的优化开发区的主体功能定位，编制“十一五”规划。就地方进行的主体功能区划探索来看，主体功能区划的前期准备工作明显不足，所进行的主体功能区划主要还是停留在定性分析的基础上，依靠相关部门的主观经验划定的，主体功能区划缺乏深入的调查和定量的研究。

（一）北京市“十一五”规划纲要对区域的主体功能区划

北京市“十一五”规划纲要在优化城市功能一节对北京市域空间进行了主体功能区划。北京市提出，在首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类功能区域划分的基础上（其空间分布如图2.2所示），依照区域功能定位的总体要求和现实基础条件，分别对各区域实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发^[3]。

北京市将中心城区和各区县建成区划定为优化开发地区。其原因在于，这些区域开发建设强度已经较大、功能配置基本饱和、承载力开始减弱。优化开发区要控制新建规模，着重进行改造调整。北京市将规划新城、中心镇和重点产业功能区划定为重点开发区，对这类区域要加大开发投入力度，增强承载能力；将山区、浅山区和平原划定的基本农田保护区及绿化隔离地区划为限制开发地区，这类区域要严格控制不符合功能定位要求的开发建设。北京市划定的禁止开发区域包括依法设立的各类自然保护区、水源涵养区及其他生态功能区和划定的历史文化整体风貌保护区。

图2.2　北京市四类功能区分布示意图

北京的主体功能区划为今后的主体功能区划研究和实践的启示在于：

1.主体功能区划可以采用“类型区”＋“功能区”的模式

在进行主体功能区划之前，北京市已经将市域空间区划为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类功能区，这四类功能区实际上是四种类型区。其主体功能区划是在功能区划的框架内，依据市域内部各区域资源环境承载力、开发密度、开发潜力等的差异进行的。

2.主体功能区划要体现区域开发的重点和时序，主体功能区建设要合理把握区域开发的进度和节奏

北京的四种类型区划是在充分考虑国土开发的重点和时序的基础上进行的，以类型区为基本框架的主体功能区划自然体现了政府推进区域开发的重点和时序安排。在今后的主体功能区划和建设的过程中，政府推进形成主体功能区的重点和时序安排要以政府推进形成主体功能区的能力为基础，切忌超能力搞形象工程和政绩工程。重点开发区的开发也不是同时齐头并进的，而必须要分清轻重缓急。

（二）浙江省“十一五”规划纲要对区域的主体功能区划

浙江省“十一五”规划纲要在“优化开发格局，统筹区域发展”一节明确提出，要“明确主体功能区划，完善区域空间布局”。浙江提出，把城市群作为推进城市化的主体形态，培育杭、甬、温三大都市经济圈，推进浙中城市群的资源整合和经济融合。根据区位条件和资源环境承载能力，建设分工合理、优势互补、特色鲜明的环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带。重视保护和合理开发浙西南、浙西北丘陵山区与浙东沿海近海海域，形成以主要森林资源和重要江河源头保护区为重点的“绿色屏障”，以海洋自然保护区和海洋特别保护区为重点的“蓝色屏障”。

浙江将环杭州湾和温台地区高速公路沿线城镇密集区，以及金衢丽地区开发强度较高的城区划定为优化开发区，其重点是要优化城镇与产业空间布局，提高整体开发效益。浙江将省内的国家级和省级开发区（园区）、城市新兴工业功能区块，环杭州湾和温台沿海地区港口物流和临港工业发展区，金衢丽地区具有开发前景的低丘缓坡和河谷盆地划定为重点开发区，其重点是推进工业化和城市化，承接国际先进制造业和现代服务业转移，发展前景广阔的新兴产业，加快人口的有效集聚，力争形成若干新的产业高地和城市新区。浙江将省内森林覆盖地区、江河水系源头地区、重要湿地生态系统等生态环境脆弱地区和生态功能保护区划定为限制开发区，提出要在限制开发区内精心选择少数条件较好的陆域和海岛进行点状式集约开发，发展特色优势产业。浙江将省内依法设立的自然保护区和具有特殊保护价值的地区划定为禁止开发区^[4]。浙江省的主体功能区划为今后的主体功能区划研究和实践的启示在于：

1.将城市群发育程度作为主体功能区划的重要影响因素，主体功能区划充分体现优化区域空间结构的要求

浙江是我国经济发展最快的省区之一，其城市化程度高，区域经济主要是依靠城镇及城市群来组织运行，区域空间结构的优化主要体现为城市群组织结构的优化。浙江将城市群作为推进城市化的主体形态，并依据城市群发育程度、区域资源环境承载力、开发密度及开发潜力等因素进行主体功能区划。浙江的优化开发区正是城镇密集区，是城市群发育程度较高的区域，重点开发区正是各类开发区和城镇新兴工业功能区块，以及城镇化程度低，但开发潜力大的地区。

2.妥善处理主体功能区的主体功能和主体功能区内局部地区功能的关系

区域内部发展程度、发展条件差异大是我国的现实国情，如何处理区域的主体功能和区域内部局部地区的发展是主体功能区划必须正视的问题。浙江省在其限制开发区内部精心选择少数条件较好的陆域和海岛进行点状式集约开发，这些点实际上按照重点开发区来对待的，也就是说，在浙江的限制开发区内部存在重点开发的地块。浙江省的实践，为本书后面的“主体功能区划空间单元和基本空间单元的关系”、“主体功能区主体功能和辅助功能的关系”等研究提供了实证范例。

（三）江苏省“十一五”规划纲要对区域的主体功能区划

江苏省“十一五”规划纲要在第七章第三节，以构建空间开发新格局为中心，对江苏省域进行了大致的主体功能区划。江苏省提出，注重产业、人口、资源环境三大要素在空间上的合理分布和均衡发展，按照主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、各类要素协调的空间秩序，形成合理的空间开发格局。江苏的主体功能区划是在已有的苏南、苏中、苏北三大块区划的基础上进行的。

江苏将沿沪宁线一带划为优化开发区域，其原因是这些区域国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱且建设用地比重较高。江苏将沿江地区沿东陇海线、沿海、沿运河等区域的大部分地区划为重点开发区，原因在于这些区域经济社会发展条件较好、环境承载能力较大。江苏将生态环境脆弱、灾害频发且威胁较大、水资源供给严重不足、环境容量较小的区域和重要生态功能保护区划为限制开发区，市、县辖区内的生态环境脆弱区域属于这个范畴。江苏省禁止开发区范围较广，各级自然保护区、世界自然文化遗产保护区、风景名胜区、基本农田保护区、矿产资源（开山采石）禁采区、森林公园、地质公园、矿山公园、地质遗迹保护区，以及坡度大于25°的山地、提供区域居民饮用水源和承担南水北调调水工程的重要河湖水面及缓冲区等都被划为禁止开发区的范畴^[5]。江苏省的主体功能区划为今后的主体功能区划研究和实践的启示在于：

1.主体功能区划时注意产业发展和资源环境承载力之间的联系

区域环境的环境问题往往和产业选择存在一定的关联，比较重视环境保护的江苏省在进行主体功能区划时，把产业发展和区域环境之间的联系作为区划的重要影响因素。江苏对沿沪宁线产业带施加优化开发区主体功能的限制，对沿江产业带、沿东陇海线产业带、沿海产业带施加重点开发区主体功能的限制，用主体功能引导产业带的产业选择和产业结构的优化调整，以此推动产业发展和区域环境承载力之间实现协调。

2.主体功能区划时，可以根据地方财政实力，适当拓展限制开发区和重点开发区的范围

江苏是地方财政实力较雄厚的省份之一，与国家对限制开发区和禁止开发区的规定相比，江苏限制开发区和禁止开发区的范围更为宽广。比如，在划定禁止开发区时，江苏超越了国家规定的“依法设立的各类自然保护区”范围，将基本农田保护区、矿产资源（开山采石）禁采区、坡度大于25°的山地等都纳入了禁止开发的范畴。在地方政府以地生财的压力和动力都很强的情况下，江苏将基本农田保护区纳入禁止开发的范畴，值得其他地区学习。江苏的主体功能区划也启示我们——既然四类主体功能区之间存在生产社会经济财富和生产自然生态财富的分工，在进行主体功能区划时，地方政府可以根据财力，适当扩大限制开发和禁止开发区的空间范围，加大自然生态财富生产和供给量。

（四）湖北省“十一五”规划纲要对区域的主体功能区划

湖北省“十一五”规划纲要将省内的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园划为禁止开发区，将秦巴生物多样性功能区、大别山土壤侵蚀防治区划为限制开发区，并规定秦巴生物多样性功能区发展方向是适度开发水能，减少林木采伐，保护野生物种；大别山土壤侵蚀防治区发展方向是实行生态移民，降低人口密度，恢复植被。湖北省“十一五”规划纲要认为，除了限制开发区和禁止开发区外，湖北其他区域基本属重点开发区域^[6]。

从总体上看，湖北仍属于欠发达的省份，其“十一五”规划纲要将绝大多数省域空间化为重点开发区，这固然反映湖北省需要加快发展的客观现实。但从国家推进形成主体功能区的意图，四类主体功能区之间的分工来看，这并不能否认，在湖北的广阔的重点开发区内部，仍然存在着需要优化开发的地域单元。比如，湖北省的武汉市，其经济实力、教育科技水平在全国都还是有重要影响的，在中部崛起的战略框架内，湖北提出，“武汉先行，意在打造中部中心城市^[7]”。据此，本书认为，简单地把武汉市认定为重点开发区，在武汉市实施重点开发区的区域政策，而不是实施优化开发区的以提高自主创新能力、经济增长质量和效益为基本导向的区域政策，并不利于武汉打造中部中心城市。湖北主体功能区划的实践对为今后的主体功能区划研究和实践的启示在于：

1.主体功能区划和建设中，要正确处理主体功能区和主体功能区内部不同地域单元之间的关系，在重点开发区内，仍然可能存在需要优化开发的地域单元

从国内外区划实践来看，尽量使经济区划、国土区划的界限和行政区划的界限一致，是促使区划结果制度化的重要途径。在主体功能区划的过程中，为了使主体功能区划的结果和某级行政区划界限的重合，可以将某一区域整体划定为某一类主体功能区，同时将该主体功能区内的某些局部区域划为另一类的主体功能区单元。也就是说，为了照顾主体功能区划和行政区划的弥合性，可以在重点开发区内，划定需要优化开发的地域单元。

2.主体功能区划和主体功能区建设，要注意主体功能区的主体功能和辅助功能的关系

湖北主体功能区划的实践启示我们——在某类主体功能区内，可能存在其他的主体功能区单元，也就是说，主体功能区在空间上表现出一种层级交错的结构，这种层级交错的结构，衍生了正确处理主体功能区的主体功能和辅助功能这一问题。

（五）云南省“十一五”规划纲要对区域的主体功能区划

云南省“十一五”规划纲要提出要遵循多极多轴线的空间布局原则，依据地质地貌、水、土地和环境承载力，综合考虑经济社会发展阶段和现有开发状况、对内对外联系等因素，在今后二三十年间，逐步形成以滇中地区为发展极、沿综合交通运输网络展开的“一极三向五群”空间开发战略布局。

在对省域空间进行滇中、滇西、滇东、滇南四大片区区划的基础上，云南将滇中地区的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四个城市及其相关地区划定为优化开发区，其原因是该区域是省内发展基础最牢、发展水平最高、继续开发前景最好的区域，但区内缺水问题突出，交通运输网络效率需要进一步提高，四个城市分工协作的格局有待进一步完善。云南规定该区域的主体功能是成为带动全省经济社会发展的龙头和参与“9＋2”、“10＋1”区域协作、竞争的主体。

云南将滇西、滇东、滇南三个片区中资源环境承载力较强、集聚经济和人口条件较好、承载支柱产业发展和对内对外开放的区域划定为重点开发区，规定该区域的主体功能是加快经济社会发展，成为支撑经济发展和人口集聚的重要载体和面向“9＋2”和东南亚、南亚开放的传承点。云南将优化开发区和重点开发区内生态环境脆弱、聚集经济和人口条件不够好的天然林保护地区、退耕还林生态林地区、重要的生物多样性保护地区、重要水源地、自然灾害频发地区等区域划定为限制开发区。限制开发区分布于全省各地，要实行保护优先、适度开发、点状发展的方针，把开发活动集中于当地可以承载的特色产业，加强生态环境保护和修复，引导人口自愿平稳有序地转移到重点开发区和优化开发区。云南将依法设立的国家级、省级自然保护区和世界自然遗产核心区划定为禁止开发区，同限制开发区一样，禁止开发区也是散布于全省，要依据法律法规规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的各类开发活动^[8]。云南的主体功能区划的探索具有以下明显特点：

1.将推进区域合作，发展外向型经济贯穿于主体功能区划实践中

云南根据自身特殊的区位条件，特别强调推进区域合作和发展外向型经济，将优化开发区明确定位为全省参与“9＋2”、“10＋1”区域协作、竞争的主体，将重点开发区明确定位为面向“9＋2”和东南亚、南亚开放的传承点。

2.明确表述了主体功能区的层级交错结构

在主体功能区划的探索中，云南明确表述限制开发区和禁止开发区散布于重点开发区和优化开发区内，也就是说，在某一类主体功能区内，存在其他类型的主体功能区单元。云南从区划实践的角度，明确提出研究“主体功能区的空间结构”、“正确处理主体功能区的主体功能和辅助功能”的必要性和现实紧迫性。

三、国家、省（市）“十一五”规划纲要的主体功能区划的特点

推进形成主体功能区是“十一五”规划的重大创新，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措。主体功能区划，是协调国家利益和地方利益、全局利益和局部利益的庞大系统工程，涉及各种利益的分配和调整，是一项重大的改革措施。进行主体功能区划，旨在突破行政区划对经济社会发展的束缚，以经济区组织经济运行，把行政区内部的自然生态财富和社会经济财富生产之间的分工拓展为不同主体功能区之间的主体功能分工。国家“十一五”规划纲要重点是从理念层面对四类主体功能区进行了定性的界定，从战略层面对四类主体功能区的发展方向进行的初步的规定，从政策目标的角度对推进形成主体功能区的分类指导的区域政策进行概略性的阐述，并以专栏的形式反映了国家层面的限制开发区和禁止开发区区划。从国家、省（市）“十一五”规划纲要的主体功能区划实践来看，我国的主体功能区划呈现出以下特点：

（一）态度鲜明、理念明确，但区划方法尚不成熟

推进形成主体功能区是基于我国的现实国情提出来的，主体功能区划也是我国首创，无成功的模式和现成的经验可以借鉴。从国家“十一五”规划纲要来看，尽管主体功能区划、推进形成主体功能区面临重重困难，国家要以主体功能区组织经济运行的态度非常鲜明，将主体功能区建设情况作为政绩考核重要内容的理念十分明确，国家发改委也将编制全国范围的主体功能区划规划、编制部分主体功能区区域规划作为贯彻落实科学发展观的重大举措。

我国提出主体功能区划的时间短，理论界对主体功能区划也缺乏研究。国家“十一五”规划纲要也仅只是指出了主体功能区划的基本依据，一是资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力；二是我国未来的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，但对用怎样的指标、用什么样的方法，如何从水资源、土地、生态敏感性、环境质量等方面评价资源环境承载力，国家尚没有明确的思路，以及对如何在综合考虑资源环境承载力和城镇化、工业化、土地开发程度、人口密度的基础上，提出主体功能区划的原则、标准等方面，也缺乏深入的研究和明确的指示。对主体功能区划的组织保障和工作程序，对如何处理行政区和主体功能区的关系、主体功能区规划与城镇体系规划及土地规划等的关系等问题也缺乏成熟的思考，对怎样科学合理确定和划分主体功能区及其层次结构也缺乏系统深入的研究。由此可见，对主体功能区划方法的研究将是国家推进形成主体功能关注的焦点，将是近期内理论研究的一个新热点。

（二）基于直观感觉的主观划分为主，主体功能区的边界模糊

正是因为区划方法尚不成熟，国家、省（市）“十一五”规划纲要的主体功能区划多是以基于直观感觉的主观划分为主，主体功能区的边界模糊。如果仅从国土区划认识论的角度看，主体功能区的边界模糊倒不是一个大的问题，但从实施区域政策的角度看，主体功能区的边界模糊直接导致分类指导的区域政策无法具体落实。现有的主体功能区划，多是发展改革部门凭借其经济管理的经验，凭借对规划区域内的资源环境承载力、国土开发密度、国土开发潜力等的直观感受作出来的。这种区划虽然在一定程度上客观真实地反映了区域的实际情况，但不免受到个人认识的局限，受到长官意志的影响。如何建立主体功能区划的计量模型，加强对主体工区化的定量研究，综合定量研究和定性研究两方面的成果，确定主体功能区划方案，将是今后一段时间内主体功能区划研究的重点。

就目前的主体功能区划情况看，由于禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区，其边界是通过立法程序确定的，其边界最为明确。尽管如此，我们仍不能对禁止开发区的边界确定掉以轻心，其原因表现在以下两个方面：首先，现在的自然保护区边界是若干年前通过立法程序确定的，立法者的认识是否能够准确反映自然生态保护的实际需求，随着经济社会发展条件的变化，若干年前的区划是否能够真实的反映现在的实际情况等问题的存在，要求我们在进行主体功能区划时重新审视自然保护区的边界。其次，除了依法设立的各类自然保护区外，我国是否还存在其他需要禁止开发的区域。也就是说，仅以依法设立的各类自然保护区为标准，是否能够穷尽我国客观存在的禁止开发区。就国家和各省市当前已经划定的限制开发区来看，其边界基本确定。但由于限制开发区坚持保护优先、适度开发、点状发展，在划定限制开发区的边界时，同时要划定限制开发区内需要点状发展的区域的界限，而国家、各省市在划定限制开发区时，并没有同时划定其中需要点状发展区域的界限，因此，限制开发区边界的确定，仍然是主体功能区划研究的一个重点。相对于限制开发区和禁止开发区，优化开发区和重点开发区的界限确定更容易引起争论，其原因表现在以下几个方面：首先，相对重点开发区而言，优化开发区的土地政策更为严格，而地方政府从局部利益出发，总希望能够有一个较为宽松的土地政策环境，因此，一些应该承担优化开发区任务的区域，为了获得宽松的土地政策，宁愿被划为重点开发区而不是优化开发区。其次，相对于重点开发区，要求优化开发区实现集约型的经济增长，而粗放型经济增长更为地方政府所熟悉，为了追求经济增长的高速度，一些本该化为优化开发区的区域更希望自己被划为重点开发区。

（三）利益协调机制尚未建立，主体功能区划结果尚难以实现制度化

只有实现了主体功能区划结果的制度化，才可能最终实现以主体功能区为地域单元组织经济运行。“十一五”规划纲要提出要用分类指导的区域政策，确保主体功能区划结果制度化，以推进形成主体功能区。纲要分别阐述了四类主体功能区的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策的主要方向，同时提出要针对不同主体功能区的实际情况，实施差别化的绩效评价和政绩考核，以保障分类指导的区域政策的具体落实。

由于推进形成主体功能区是国家利益和地方利益、全局利益和局部利益的协调过程，如果没有不同主体功能区之间的利益协调机制，分类指导的区域政策难以得到落实。纲要阐述的各项政策主要是针对孤立的主体功能区而设计的，没有考虑四类主体功能区在发展过程中的互动关系，没有考虑四类主体功能区之间的分工，从这个角度看，要实现主体功能区划的结果的制度化，我们还有很长的一段路要走。在今后一段时间内，理论界需要加强对保障主体功能区划结果制度化的区域政策研究，特别是要加强对财政横向转移支付制度、纵向转移制度的研究，不断完善财政分享的制度安排，确保限制开发区和禁止开发区分享优化开发区和重点开发区的发展成果。