主体功能区区划的程序和方法

第四节　主体功能区区划的程序和方法

根据什么样的方法、遵循什么样的程序开展主体功能区划，是进行主体功能区划时必须认真思考的问题。主体功能区划的层级不同、规划区域资源环境问题的具体表现不同，主体功能区划的程序和方法都会存在差异。本书认为，在设计主体功能区划的程序和方法时，必须把握好3个关键环节，一是资源环境承载力、开发密度及开发潜力测评；二是对政府推进形成主体功能区的财政实力评估；三是主体功能区建设所需的投入与政府推进形成主体功能区的财政实力的平衡。本节在广泛借鉴经济区划、国土区划的程序和方法的相关研究的基础上，对主体功能区划的一般程序和方法进行了初步的研究。

一、主体功能区划与经济区划的协调

主体功能区划和经济区划都要遵循区域分工原则，主体功能区划的基本依据是资源环境承载能力，经济区划的基本依据是经济主体间的经济联系。经济区划是依据一定的原则和标准对客观存在的经济区的主观认识与划分，以达到组织区际合理分工，有计划地建立和加强区内各部门间、各子区域间的经济联系，指导区域经济朝着最有利的方向发展，实现整体经济的最优化的目的。主体功能区划是一种国土区划，是依据资源环境承载力和区域的开发密度和开发潜力，将国土空间细化为承担不同主体功能的地域空间单元的过程。

（一）主体功能区划和经济区划的区别

主体功能区划与经济区划的不同之处主要体现在以下几个方面：一是服务对象的不同。主体功能区划主要为政府决策服务，是政府制定区域发展政策的重要依据。经济区划除为政府决策服务外，也是企业跨区域扩张、设置区域分支机构、制订市场开发和竞争策略的依据。二是划分方法不同。经济区划一般以城市或城市群为中心进行划分，如以上海为中心的长江三角经济区，以北京、天津等城市为中心的环渤海湾经济区，以香港、广州和深圳为中心的珠三角经济区。在区域发展的早期，经济区主要以单个中心城市为中心来划分，随着城市化的不断推进和区域经济联系加强，以城市群为中心的经济区逐渐增多。主体功能区划则不以中心城市为中心进行划分，且中心城市对主体功能区划的影响也是有限的。三是影响因素不同。经济区划主要研究区域的经济活动现状情况；主体功能区划除考虑经济活动外，更多地研究资源与环境对经济活动的影响情况^[12]。四是划分目的及对经济社会发展的影响不同。经济区划的目的主要在于强化区域之间的经济联系，重点在于促进区域经济发展，主体功能区划的目的在于对经济社会发展方式和途径施加限制，以促进可持续发展。一方面，主体功能区划必须以政府推进主体功能建设的能力为基础，另一方面，主体功能区划又将对政府的决策行为、特别是政府的财政支出决策形成强烈的约束。

（二）协调主体功能区划与经济区划的关系的途径

经济区划是对客观形成的经济区的一个再认识过程，主体功能区划则是对国土空间的资源环境条件和区域经济发展水平的一个再认识过程。在主体功能区划的过程中，协调主体功能区划和经济区划关系的基本思路就是要统筹协调这两种再认识过程。具体说来，处理主体功能区划与经济区划的关系主要有以下两种途径：

1.在业已形成的经济区内部进行主体功能区划

依靠市场牵动而形成的成熟经济区多为优化开发区或者重点开发区。在其内部进行主体功能区划，实际上就是在主体功能区内部再次区划优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类地域单元。在进行具体的区划时，首先，要从妥善处理经济区和行政区关系的角度，明确经济区的地理界线；然后，再按照主体功能区划的一般过程，进行主体功能区划。

2.用主体功能区划明晰潜在经济区的经济联系

潜在经济区往往也是内部分工模糊的区域，各子区域间、经济主体间经济联系的头绪多，但主导区域分工的经济联系尚未形成。对潜在经济区，要以资源环境承载力为依据，按照主体功能区所确定的分工原则，进行主体功能区划，明晰各子区域间的经济联系，促进主体功能区和经济区协同发展。

二、主体功能区划的程序

开展主体功能区划，要坚持局部试点在先，全面铺开在后；主体功能区建设，要坚持典型示范、模范带动，经验总结、全面推广。进行主体功能区划，首先，必须对资源环境承载力、开发密度及开发潜力进行仔细测评；然后，在认真评估政府推进形成主体功能区能力的基础上拟定主体功能区划初步方案；最后，在反复平衡主体功能区建设的投资需求和政府推进形成主体功能区能力的基础上确定主体功能区划的法定方案。主体功能区划的一般程序可以如图2.3所示：

图2.3　主体功能区划程序图

下面，对主体功能区划各步骤的工作要点进行逐一地阐述。

（一）确定主体功能区划的空间单元

在综合考虑行政区划、经济区划、国土开发中的存在的资源环境问题，以及行政管理、维护民族团结等因素的基础上，确定主体功能区划的空间单元。本书引入主体功能区划的空间单元和区划的基本空间单元两个概念，以反映主体功能区划的层级性。主体功能区划的空间单元是指进行主体功能功能区划的特定地理空间，主体功能区划基本空间单元是指主体功能区划的空间单元内，承担某一特定主体功能的最小地域单元。

确定主体功能区划空间单元，主要是由国家和各省的发展改革部门根据其长期的经济管理经验，凭借其对国民经济、区域经济运行态势的把握，对国家、对区域的资源环境问题的把握完成的，它依托的是发展改革部门在长期的经济管理过程中形成的对经济社会发展和资源环境问题的感性认识。为了便于区划结果的制度化，国家发改委在进行跨省主体功能区划时，要保证区划空间单元的地（市）级行政区划完整性，基本空间单元的县级行政区划完整性；省政府在制定跨市（县）主体功能区划时，要保证区划空间单元的县级行政区划完整性；基本空间单元的乡（镇）级行政区划完整性。发展改革部门凭借其感性经验确定的空间单元是否科学合理，需要通过对空间单元的资源环境承载力、发密度及开发潜力测评来检验。经检验，发展改革部门确定的空间单元合理，则直接进入初步拟定区划方案阶段，反之，则需调整发展改革部门确定的空间单元，并再次用资源环境承载力、发密度及开发潜力测评来检验。

（二）资源环境承载力、开发密度及开发潜力测评

测评主体功能区划空间单元的资源环境承载力、开发密度及开发潜力主要有两个方面的目的，一是检验发展改革部门凭借其经济管理的直观经验划定的主体功能区划空间单元是否合理，二是为初步拟定规划空间内的主体功能区划方案提供科学决策的依据。这一阶段的工作是进行主体功能区划的关键、难点和重点所在，确定一套科学、合理的指标体系，是开展这项工作的前提。这套测评指标体系，首先要能客观地反映规划区域的资源环境承载力、开发密度现状。研制主体功能区规划时，就是运用这套指标来描述规划区域的现实系统。其次，要能动态地反映经济社会活动对资源环境承载力的影响，在对主体功能区发展成效的测评和考核时，资源环境承载力的动态变化将是一个重要的因素。其三，这套指标要能动态地反映国土开发密度和国土开发潜力之间的关系，以便政府根据二者的动态变化调整国土开发决策。当前，对资源环境承载力、开发密度及开发潜力测评指标体系的研究尚处于起步阶段，本书也仅只是描述了理想的指标体系应该具备的特征，应该承担的功能，并在广泛借鉴可持续发展指标体系、资源环境评价指标体系的基础上，对资源环境承载力、开发密度及开发潜力测评指标体系作了尝试性的研究。我们有理由相信，对资源环境承载力、开发密度及开发潜力测评指标的研究将是今后相当长一段时间内的研究热点，我们期待一套日臻完善的指标体系能够为主体功能区规划决策提供科学的依据。

（三）拟订主体功能区划的初步方案

拟订主体功能区划的初步方案，必须以资源环境承载力、开发密度及开发潜力测评为基础。正如没有一个绝妙的经济模型能够绝对真实地反映经济现实一样，也不可能有一套完善的测评指标能绝对真实地反映区域的资源环境承载力、开发密度及开发潜力。作为一个经济社会的发展战略，主体功能区划不仅要考虑区域的资源环境承载力、开发密度及开发潜力，还必须考虑政治、民族、宗教等方面的因素，主体功能区划方案就是在综合考虑多方面的因素，多方主体妥协的结果。

（四）推进形成主体功能区能力评估

作为促进可持续发展的重要战略，推进形成主体功能区主要依靠政府财力支撑。在全面评估政府推进形成主体功能区的财政实力的基础上确定主体功能区划的方案，主要是出于以下两个方面的考虑：

首先，限制开发区和禁止开发区的空间范围确定决定了推进形成主体功能区的财力需求。任何区域都享有发展权利，实现共同富裕是我国经济建设的最终目的，区域一旦被划为禁止开发区、限制开发区，区域就不能再以发展经济为核心，政府一是要动用财力，迁移禁止开发区内的人口，并保障他们过上同迁入地居民大致相当的幸福生活，保障禁止开发区生态建设和环境保护的投入；二是要因利势导，引导限制开发区人口转移，加大对限制开发区公共投入，确保限制开发区内未转移的居民享受同优化开发区和禁止开发区大致相当的公共服务。

其次，优化开发区和重点开发区空间范围决定政府推进形成主体功能区的财力供给。优化开发区不能再以追求经济快速增长为目标，这可能会在短时间内对财政增收造成负面影响。在粗放型经济增长的惯性作用下，一些地方政府更希望本辖区被划定为重点开发区，以享受重点开发区相对宽松的土地政策，而不是被划定为优化开发区。

（五）推进形成主体功能区能力与主体功能区空间范围平衡

强调推进形成主体功能区能力与主体功能区空间范围平衡，一是为了防止因政府财力不济，不得不纵容限制开发区、甚至是禁止开发区的过度开发，从而导致国土开发实践背离推进形成主体功能区的良好意愿；二是我国地方政府的财权和事权不对称，这会导致地方政府在执行上级政府推进行主体功能区政策时打折扣，这种平衡，就是再次对政府的财权和事权进行评估；三是我国政府间的财政关系主要是纵向的，推进形成主体功能需要加强政府间的横向财政关系，通过这种平衡，就是要对不同区域之间的利益分享机制进行审视；四是主体功能区划、主体功能区建设的政策本身可能存在不完善的地方，政府需要留有财政余力以应付推进形成主体功能区中的突发事件，处理不同经济主体、特别是下级政府在主体功能区建设中的纷争。

通过平衡，确认政府的财政实力能够确保推进形成主体功能区的各项政策得以贯彻落实，拟订的主体功能区划方案在通过必需的法律认定程序之后，即成为主体功能区的法定方案。如果在平衡中发现政府的财政实力与主体功能区划方案不协调，则需再次调整主体功能区划方案。

三、主体功能区划的方法

主体功能区划指标的测算，是客观认识资源环境承载力、国土开发密度和开发潜力的前提。主体功能区划，就是以这些数据为基础，综合考虑其他因素对主体功能区划的影响，赋予某一区域特定的主体功能定位。从这个角度讲，主体功能区划的方法，实际就是如何处理、运用这些数据的方法。

（一）主体功能区划的基本思路

测算区域的资源承载力和环境承载力，一是希望对区域资源开发现状、区域的环境现状进行客观准确的把握，二是希望对区域资源环境现有承载量是否超出能够实现可持续发展的最大承载力做出判断。测算区域的国土开发密度和开发潜力，是要对区域的国土开发强度是否超过区域实现可持续发展的国土承载力做出判断。但在实际操作中，由于资源环境系统本身的复杂性、对资源环境系统施加压力的经济社会系统的复杂性，人地系统的复杂性，本书所设计测评指标只能从某些方面去反映资源环境承载力的客观真实状况，反映国土开发的强度。

区域的资源环境压力与国土开发密度是紧密关联的，一般来说，开发密度越大的地方，经济社会活动对资源环境的压力就越大。为了分析的方便，将开发密度/承载能力定义为实际负荷，并通过对实际负荷和区域能实现可持续发展的最大负荷（简称最大负荷）进行比较（规定R＝实际负荷/最大载荷），在此基础上进行主体功能区划，区划的基本思路如下：

（1）R值靠近0：之所以导致这种状况，一是可能因为实际负荷绝对值太小，几乎接近于零，二是相对于最大负荷，实际负荷太小。对于第一种状况，如果是因为区域属于生态脆弱区，人居条件很差，并且承载的人口很少，那该区域应该划定为限制开发区或者禁止开发区，根据条件，实行生态移民、生态治理。如果是因为区域的开发力度不够，而且该区域生态保护价值远低于其经济开发价值，该区域应该划定为重点开发区。如果导致区域开发力度不够的原因是区域具有较高的生态保护价值，那么该区域则划定为禁止开发区。如果区域属于第二种情况，那么区域应该划定为重点开发区，加大开发的强度。在实际区划中，可以规定一个区间，比如，0＜R＜0.3，按照这种思路进行主体功能区划。

（2）0.3≤R＜0.9：说明区域开发不足，区域的资源环境承载力很大，加大国土开发密度，促进经济快速发展是这类区域的主要任务，这类区域应该划定为重点开发区。

（3）0.9≤R＜1：说明区域国土开发程度较高，资源环境压力已经开始凸现，这类区域应该划定为优化开发区。

（4）1≤R：该区域已经表现出明显的资源环境压力，如果区域属于经济发达区，导致这种现象是因为区域的过度开发，那么该区域应该划定为优化开发区；如果区域经济发展程度不高，导致这种现象的原因一方面是区域的过度开发，另一方面是区域本身不适宜大规模开发，那么该区域应该划定为限制开发区。

很明显，以R取值为基准进行主体功能区划，是建立在两个假设条件之上，一是能够客观准确地测算R，二是政府具有足够大的推进形成主体功能区能力。事实上，在实际区划中，这两个假设条件难以满足。尽管如此，这种主体功能区划思路还是具有一定的理论价值和实践指导意义。提出测算R，一方面为我们设计资源环境承载力、国土开发密度、开发潜力指标体系提供指导；另一方面为主体功能区划决策提供重要的参考依据。具体的区划实践中，在从水资源、土地、生态敏感性、环境质量等方面，对区域的资源环境承载力，从城镇化、工业化、土地开发程度、人口密度等方面对国土开发密度和开发潜力评价进行定性和定量两个方面的测评的基础上，采用任务聚类、目标聚类、问题聚类的方法，将地域连片，承担相同或近似任务的区域、发展目标相同或近似的区域、面临相同或近似问题的区域归并划为相应的主体功能区。

（二）目标导向的主体功能区划

在对资源环境承载力、国土开发区密度和开发潜力进行测算的基础上，目标导向的主体功能区划，主要体现在以下几个方面：

1.出于生态环境保护的目的进行的主体功能区划

对一些生态保护价值高于经济开发价值的区域，为了实现生态保护的目的，依据相关的法律规定而将其划定为禁止开发区；对于一些生态敏感和生态脆弱地区，为了实现特定的生态环境整治目标而将其划定为限制开发区。

2.出于资源开发的目的进行的主体功能区划

经济开发价值较高的资源富集区，为了实现资源的高效开发，而将其划定为重点开发区。

3.出于区域功能转型的目的进行的主体功能区划

一些区位条件的地区，特别是城市，在过去曾长期作为工业中心，随着经济社会的发展，区域急需实现由工业生产中心向商贸流通中心、科技创新中心等的转变，为了实现区域功能转型，特地将该区域划定为优化开发区。

（三）任务导向的主体功能区划

一些区域，由于自然历史、经济社会发展等多方面的原因，区域不得不承担某种特殊的任务，为了完成其承担的任务，不得不对区域的发展路径、发展方式进行限制，根据这种限制而进行的主体功能区划就是任务导向的主体功能区划。任务导向的主体功能区划有以下表现：

1.承担了提供特定自然生态产品的重任

一些区域，承担了提供特定生态产品的重任，比如，为某种珍稀动物提供栖息地，为了科学研究而保存某些生物基因等，因而将其划定为禁止开发区。一些区域，特别是流域的中上游地区、水土保持地区，承担了引用水源保护、生态屏障建设的重任，而将其划定为限制开发区，用更严格的生态环境指标对其发展方式施加限制。

2.承担了探索新的发展方式的重任

一些发展条件较好的区域，比如，人才、科技资源集聚的区域，承担了探索以技术创新、人才开发拉动经济增长的发展模式的道路，因而将其划定为优化开发区。边境口岸地区，承担了探索以外贸拉动经济增长的发展道路的重任，因而将其划定为重点开区。

（四）问题导向的主体功能区划

一些区域，经济社会发展中暴露出来的某种问题对可持续发展已经形成严重的制约，为了解决这些严重问题，特地将这些区域划定为某类主体开发区。问题导向的主体功能区划有以下表现：

1.生态环境问题严重的区域

一些生态脆弱地区，过去的过度开发对可持续发展带来严重的影响，为了解决区域的生态问题而将该区域划定为限制开发区。一些地区，工业污染已经对该地区的可持续发展形成严重的制约，为了解决严重的污染问题，而将该地区划定为优化开发区，用更加严格的环境指标约束该区域的发展。

2.资源短缺问题严重的区域

对于一些先开发地区，其资源条件、特别是土地资源条件再也不能承载粗放型的经济增长，为了缓解资源短缺问题，而将该地区划定为优化开发区，对区域的资源开发利用提出更高的要求。一些严重缺水地区，区域已经难以承载现有人口，承载现有的高耗水的产业，因而将其划定为限制开发区，让区域享受开发区的人口转移和产业转移的相关优惠政策，进而实现空间均衡。一些资源型城市，因为资源的枯竭而陷入发展的困境，为了应对资源短缺对经济社会发展带来的挑战，虽将其划定为优化开发区，用更严厉的资源环境约束指标对其发展路径施加限制，但国家却要加大对其转移支付力度，以促进区域经济社会发展的转型。

【注释】

[1]杜黎明.在推进主体功能区建设中增强区域可持续发展能力[J].生态经济，2006，5.

[2]周海林.可持续发展理论[M].北京：商务印书馆，2004.

[3]资料来源：北京市发改委网站http//www.bjpc.gov.cn.北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要.

[4]资料来源：浙江省发改委网站.浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要.

[5]资料来源：江苏省发改委网站.江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要.

[6]资料来源：湖北省发改委网站.湖北省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要.

[7]黄蕙.中部崛起谋略[J].瞭望新闻周刊，2005，3（11）.

[8]资料来源：云南省发改委网站.云南省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要.

[9]齐亚彬.资源环境承载力研究进展及其主要问题剖析[J].中国国土资源经济，2005，5.

[10]李军杰.确立主体功能区划分依据的基本思路[J].中国经贸导刊，2006（11）.

[11]李军杰.确立主体功能区划分依据的基本思路[J].中国经贸导刊，2006（11）.

[12]徐伟金.关于主体功能区划有关问题探讨[J].浙江经济，2006（10）.