四、行政区划未来的展望
研究我国行政区划的目的，是希望通过对历史和现实的观察、分析，寻求行政区划在我国发展的经验教训，并对照它在其他国家的发展，为我国行政区划的未来改革，提供一种理论依据。研究我国行政区划必须为我国现实服务，但这并不等同于研究的目的就是论证或解释现实做法的合理性和正确性。学术研究是从事物本身的特性出发，分析探索事物发展的客观趋势和规律。它并不先验地对所研究的对象做出肯定或否定的结论。在本书，本着行政区划研究应该为现实服务的要求，将对我国行政区划的现状做出评价，并对我国行政区划的未来发展和所需进行的改革，提出一些看法。正如本书一再反复强调的，行政区划作为一种国家结构体系，是政治抉择的产物。政治家在进行政治抉择时，他所需考虑的不仅仅是科学，而且还需要合理，他不可能只顾一种理想和理念，他只能够也必须从实际的需要和可能出发。因此，本书对我国行政区划现状的评价和对未来改革的看法，只是为有关方面决策者提出一种可供选择的参考意见。
我国的行政区划，在中华人民共和国成立以来的50多年里，经历了多次调整、改革，目前呈现出三个明显特征：一是在地方行政建制上，四种不同类型建制同时并存；二是在地方层级上，最终仍定位于以县为基本单元的三级制（加上乡一级为四级制）；三是在行政区域方面，对县级以上的行政区域界线完成了全面勘定。现时的我国行政区划，从总体上讲，基本合理、正常，能满足当前社会经济、政治发展的需要，不存在全面调整或大规模改革的必要性和可能性，但存在局部调整的必要性和可能性。在行政区划上大做文章是完全不必要的。
人类文明成果，无疑包含人类在政治文明方面取得的成果。这种成果不仅现代有，古代也有；西方有，中国也有。但是文明成果是有历史性的，也是有地域性的。我国作为世界古国能绵延至今，且在几千年的历史中长期保持国家的统一，特别是在近700多年来，一直处于统一状态，其中固然有许多原因，但我国古代的政治文明成果，特别是制度文明方面的成果，应该说起了相当重要的作用。我国古代政治文明在制度方面的成果是多方面的，是适合我国国情的华夏文化的产物，对此不应妄自菲薄，而应给予珍惜和深入的研讨，从中汲取能适用于现代需要的内容。借鉴我国古代科举制度和官员管理制度演变而成的西方国家现代文官制度，又以国家公务员制度形式传入当代中国，成为我国当代政治与行政体制不可分割的组成部分，是一个最为明显的实例。行政区划制度在我国已经持续了2000多年，积累了不少宝贵的经验和教训。对于这种经验和教训，我们应该给予充分的评价和尊重，决不能轻视古人的政治智慧，特别当它是经历了历史长河和多次曲折反复后才形成时，更值得我们的重视。例如，我国自古以来，历代都在一般地方行政建制之下，设置特殊的地方行政建制单位；地方行政层级在反复经历了由两级至准三级到三级的变化后，最后在近700年的时间里，定格于三级；对为数众多的同层级同种类地方行政单位划分行政等第……对这一切就值得我们认真思考，其中必然包含着某种适合我国国情的缘由。当代中国行政区划在经历了50多年的反复调整后，最终仍然回归于与传统模式基本相同的状态。对此，不应该予以反对、抵触，而应该认为是在经历各种探索后，最终走上了正途。事物的发展不会完全取决于人的主观愿望。
当代中国行政区划体系在两个根本点上适合我国现实国情：第一，我国仍然是一个处于发展中的国家，农业仍然是我国经济的基础，农民在总人口中仍然居于多数，居住于广大的乡村地区；地域辽阔和社会经济发展的不平衡，使我国城镇化的水平在各个地域的发展很不相同；作为一个人口众多的多民族单一制国家，还面临着国家统一和加速发展经济等一系列复杂的特殊需要；这一切表明，我国在国家结构安排上，设置一般地域型（普通型）、民族区域型、城镇型、特殊型四种不同类型地方行政建制单位，是十分必要的。第二，由于我国是一个拥有13亿人口、面积近1000万平方公里的大国，在中央集权体制下，采用混合型的地方行政体制，将我国地方行政层次安排为四级是合适的。事实上，我国地方行政层级2000多年来的历史演变已经明确昭示：在我国这样一个大国，采用以县为基本单元的两级地方体制，是根本行不通的，而准三级制最终又总是向三级制演变。这是值得我们认真正视和思考的事实，是历史做出的结论。
有些人用其他国家地方行政层次安排同我国相比，从而得出我国应该减少地方行政层次的结论。这种比较缺乏可比的基础，因而是不科学的。把一个人口总数13亿的中国，同人口只有几千万，甚至不到一千万的欧洲国家相比，要求中国的地方行政层次安排，同他们一样，显然是不合理的。同样地把实行地方自治的联邦制国家，同采用混合体制的单一制国家相比，也是不妥当的。如果注意一下上个世纪末的一些欧洲国家的情况，也许对如何评估我国采用四级地方行政体制会有所启示。法国本来采用省与市镇两级体制，第二次世界大战后，在96个省之上出现一个准建制——大区。20世纪80年代的地方改革中，大区改为正式建制，成为三级体制。意大利同法国一样，也采用大区——省——市镇三级体制。英国原来是郡与市镇两级体制，到20世纪90年代的地方改革中，却先后在苏格兰、北爱尔兰、威尔士分别设置大区议会。这三个国家都是中央集权的单一制国家，从人口讲都只有几千万人，相当于我国的一个省，而在地方行政层次上却都由原来的两级改为三级发展。这一现象值得我们深思。
对当前我国行政区划从整体给予肯定评价，并不意味着现状完美无缺，不存在任何需要调整的地方。任何事物都是不断发展变化的，同样行政区划也是在不断发展演变的，历史已经证实了这一点。对当前行政区划整体给予肯定评价，只是强调我国当前行政区划没有必要进行大规模和全面性地调整。但这并不意味着当前我国的行政区划是完美无缺的，也不意味它无须进行任何变革。就当前我国行政区划面临的实际需要看，首先需要通过加强法制建设来完善现有的行政区划体制，其次有必要提高行政区划管理的地位和层级，然后在此基础上再进行某些必要的调整。
（一）完善行政区划体系的法制建设
行政区划作为国家的结构体系，无疑应力求稳定。但回顾1949年新中国成立以来，在行政区划体系安排上曾经出现过的频繁变动，究其原因，主要在两个方面：第一，对于行政区划的变更，缺乏较为完善的法律规范；第二，对行政区划管理缺乏足够重视。与行政区划相关的法律，仅有的一部行政法规，即国务院颁布的《行政区划管理规定》，内容较为简略，并未涉及地方行政建制设置的标准。其他与行政区划变更相关法律性文件，都是以国务院“决定”“指示”“通知”（包括批转报告的通知）等政令形式发布的。因此在行政区划变更上，更多的是一种执行行为，而不是一种执法行为，因而易受人为因素影响。完善行政区划的法制建设，首先有必要制定各级各类行政区划单位的组织法，如市组织法、市辖区组织法……，明确各级各类行政建制单位的设置标准，设置与变更的程序，地方行政单位的组织、职责、权限……行政区划法制的健全，对于地方行政建制的设置、变更，有可能做到有法可依，更具规范性；有助于排除人为主观因素，不致出现大起大落的运动式的大规模变革；有利于行政区划的相对稳定。
（二）提高行政区划管理层级
行政区划管理作为对国家结构体系安排的管理，同国家组织体系安排的管理（即机构编制管理）一样，有很强的政治性，涉及面广，后果影响深远。因此不应将它视为一般的行政管理。将行政区划管理交由民政部下属的一个司，甚至是司下面的处级单位具体办理，是不很妥当的，其政治层面上的重要性，往往容易受到忽视；更多地会从一般管理着眼，强调方式方法等技术层面的问题。此外由部下属来承担这一管理工作，在处理一些具体问题上，同各有关部门之间协调时，也容易产生某种困难。因此，有必要提高行政区划的管理层级。具体做法有两个方案可供参考：或者效仿现行的机构编制管理体制，设置行政区划管理委员会，由政府首长直接领导，下设办公室处理日常事务；或设立一个地方事务部，专门管理行政区划和地方政权建设事务，地方行政单位的机构设置和人员编制也交由该部管理。提高管理层次，将有助于能从国家结构安排的角度，审视行政区划的变革，确保这种变革能符合国家整体利益，而不至于受地方局部利益驱动的影响。
（三）针对现实需要作必要的局部调整
21世纪前半个世纪，是我国和平崛起的大好时机。回顾我国历史，行政区划体系在经历王朝统一初期的较多变革后，进入相对稳定时期，其后的调整大都是局部的。当前我国面临的主要任务，就是抓住机遇迅速崛起，为此首先需要社会稳定和政治稳定。行政区划的调整，应在此前提下，根据客观需要和可能来稳步进行。因此：（1）在一个时期里，没有必要对省区进行全面调整和重新划分，但应考虑适当增设4～5个直辖市。直辖市不宜按重庆模式设置，最好按其现有辖域范围为限；应顾及地域分布（东北、华南、华中、西北各一个，华东再增设一个）。（2）稳定地方行政层级的四级体制，但有必要对市管县体制作适当调整。市管辖的县数应有一定的幅度：不宜太少或太多（6～10个）。可以考虑设置地一级的一般地域建制单位“州”。此外对辖县地级市的行政区域应作必要的区分：地级市区域与地级市所辖区域。（3）划分地方行政单位的行政等第。有必要吸取古代在这方面的成功经验，对不同层级中的不同种类的地方行政单位进行等第划分。地级市、县级市、县、乡、镇……都应区分等第，并定期（例如，5年一次）重新审定。（4）稳定并完善乡、镇的行政区划。乡、镇作为我国广大农村地区的基层单位，对于我国的民主政治发展，对于我国的社会稳定，在21世纪前半世纪具有决定性的影响，因此亟须稳定，不应不断地调整、变革。在乡、镇的设置上，还是有必要明确“乡”与“镇”的差异，这对于我国实现城镇化是极为有力的。
【注释】
[1]省级以下不包括台湾、西藏。
[2]省级以下不包括台湾，县辖区、乡级不包括西藏、昌都。
[3]省级以下不包括台湾。
[4]省级以下不包括台湾。
[5]同①
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