完善成都市主体功能区规划的构想

第四节　完善成都市主体功能区规划的构想

“十一五”规划纲要指出，进行主体功能区划，是要“按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。从主体功能区划和建设的这几大目标来看，规范空间开发秩序是形成合理的空间开发结构的基础和条件，主体功能区规划（包括主体功能区划、主体功能区建设规划和发展规划）是规划空间开发秩序的前提，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，是实施主体功能区规划的保障。在本节，本书以国家主体功能区建设的基本思路为指导，以成都市现有的主体功能区划为基础，根据对成都所辖各区、市、县资源环境承载力、开发密度、开发潜力的测评，提出进一步完善成都市现有的主体功能区划和主体功能区建设政策、完善区域评价体系的构想。

一、完善成都主体功能区规划的基本思路

同一区域，在不同的主体功能区划框架内，其主体功能定位可能存在差异，在进行主体功能区规划时，其发展路径选择、政策设计要以最低层级的主体功能定位为依据。比如，成都市在国家的主体功能区划中，成渝经济区理应作为一个整体，纳入重点开发区的范畴。据此，成都可以争取国家的重点开发区政策，把加快发展作为主题。在四川的主体功能区划框架内，成都属于优化开发区，四川的主体功能区建设需要成都大力提高自主创新能力，探索以体制创新、技术创新推进经济发展的新路子，带动四川融入区域经济一体化。成都市发展路径的设计，要以在四川主体功能区划中的优化开发主体功能定位为基准，成都享受国家的重点开发区优惠政策，要以能够履行四川省的优化开发区的义务，承担四川省的优化开发区责任为前提，在涉及主体功能区的关键功能、重点责任领域，如推进自主创新、转变经济增长方式、提高经济增长质量等方面，成都要向国家的优化开发区看齐。从提升城市形象、增强城市竞争力、加快经济增长方式转变、优化市域内部的空间开发秩序等角度出发，成都市也有必要在国家主体功能区建设基本思路指导下，进一步完善其主体功能区划，明确优化开发区优化的内容，重点开发区重点开发的对象，限制开发区限制的领域，禁止开发区禁止的对象。成都市域内部的各主体功能区地域单元，可以仿照成都市协调其在国家和四川主体功能框架下的功能定位差异的方法，协调在四川和成都主体功能框架下的功能定位差异。

对照国家和成都市的主体功能区划，成都市的服务业优化发展区、新型工业重点发展区、特色产业发展区、生态保护区分别和国家的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区对应。服务业是成都市优化开发区优化的内容，但各区域优化发展的服务业门类、在服务业发展方面的区域分工还需进一步细化。新型工业是重点开发区发展的对象，鉴于自然矿产资源开发在成都市内经济总量占据的份额非常小，重点开发区重点开发要依托土地资源的开发，加快新型工业的发展，从区域分工和产业有序发展的角度看，重点开发区内各区域重点发展的工业门类也需要进一步细化。把特色产业发展区看成限制开发区，是要限制这些区域的生态环境资源的开发，对这些区域内部工业发展的点位、工业发展的对象、工业发展的规模进行限制，防止这些区域对成都市环境容量、环境自净能力、资源承载能力形成新的压力。把生态保护区看成禁止开发区，是要禁止在这些区域内进行房地产开发、发展工业，这些区域只能在其承载力范围内，有序地发展自然生态旅游、观光旅游。

二、完善成都主体功能区划的构想

进行主体功能区划时，一般采用任务导向和目标导向的区划方法来划定禁止开发区；而优化开发区、重点开发区和限制开发区则需要在综合考虑区域的资源环境承载力、开发密度、开发潜力的基础上，在反复平衡政府推进形成主体功能区的能力和主体功能区建设的投资需求之后，遵照政府推进形成主体功能区的能力略大于主体功能区建设投资需求的原则，最后划定其空间范围。

对于成都市这类资源环境总体承载力较好、地理空间范围较大的行政区来说，如果要对所辖行政区施加主体功能限制，可以在对所辖各区、市、县的资源环境承载力、开发密度、开发潜力进行测评、排序之后，分别对资源环境承载力、开发密度、开发潜力进行大小二分，并根据环境承载力、开发密度、开发潜力的大小进行主体功能区划。在实践中，为便于操作，可以将各项指标的平均水平，或者排序的中位数水平作为进行大小二分的分界线。

用Z₀表示资源环境承载力大小二分的标准，Z₁表示资源环境承载力大，Z₂表示资源环境承载力小；K₀表示开发密度大小二分的标准，K₁表示开发密度大，K₂表示开发密度小；KR₀表示开发潜力大小二分的标准，KR₁表示开发潜力大，KR₂表示开发潜力小，区域的资源环境承载力、开发密度、开发潜力可用一组向量（Z，K，KR）来表示。

若（Z，K，KR）＝（Z₂，K₁，KR₂），区域的资源环境承载力小，区域开发密度大，开发潜力小；该区域应该划为优化开发区。

若（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁），区域的资源环境承载力大，区域开发密度小，开发潜力大；该区域应该划为重点开发区。

若向量（Z，K，KR）取其他值，则需要在综合平衡主体功能区建设的投入需求和政府推进形成主体功能区的能力的基础上，再确定是将该区域划为重点开发区还是限制开发区。

（一）成都市优化开发区范围调整

在研究成都市的主体功能区划时，本书取各项指标排序的中位数，即第10位，作为大小二分区划的分界点。属于（Z，K，KR）＝（Z₂，K₁，KR₂）范畴只有锦江、青羊、金牛、武侯、成华五个城区，这五个城区的资源环境承载力在全市19个区、市、县中分别位居第12，18，14，19，17位；开发密度分别位居1，2，3，5，4位；开发潜力分别位居第18，19，15，16，17位。成都市“十一五”规划将五城区区划为服务业优化开发区，与成都市所辖各区、市、县资源环境承载力、开发密度和开发潜力测评结果是一致的，也与国家主体功能区划的基本思路一致。将五城区划为优化开发区，严格控制土地的增量供给，力求通过存量土地的用途调整，推进城市功能转型，促进创新型城市建设。

笔者认为，成都市除了五城区外，还应该把成都高新技术开发区从新型工业重点发展区调整为优化开发区。由于高新区管委会是成都市政府的派出机构，行使市级经济管理权，经济社会统计纳入武侯区的范畴，成都市统计局只是对高新区的主要经济社会指标单列统计，因此在区、市、县的比较中，不能反映出高新区的情况。作者做出这种调整，一是依据我国增强自主创新能力的紧迫性和高新区承担的功能，二是依据高新区的发展态势。

1.高新区是提高国家自主创新能力的地域载体

自主创新能力作为科技竞争力的核心和国家竞争力的基石，正以前所未有的力量左右着国际竞争的格局。增强我国的自主创新能力，一是直接关系到能否突破发展面临的资源环境制约。增强自主创新能力，依靠科技进步提高资源利用效率，减少污染，保护环境，是实现可持续发展的根本出路。二是直接关系到能否加快结构调整，转变增长方式，提高产业国际竞争能力。我国产业结构的突出问题是结构性短缺与结构性过剩并存，附加值高的技术密集型产业比重低。只有通过自主创新，才能有效降低单位产品的资源消耗，化解资源密集型产业供给不足的矛盾，淘汰落后企业，解决产能过剩问题。增强自主创新能力，更是发展技术密集型产业的基础。三是直接关系到和谐社会建设的成效。加快科学技术的发展，是提高人的素质、满足人的需求，提高人民健康水平和生活质量的重要途径。四是关系到能否保障国家安全。面对复杂的国际形势，只有不断提高国防科技水平，才能维护来之不易的和平建设环境。同时，维护生产安全、信息安全、社会安全以及防灾减灾、反恐防恐等公共安全，均有赖于形成比较完整的国家公共安全科技支撑体系^[9]。高新区是促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体，是带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎，是高新技术企业走出去参与国际竞争的服务平台，是我国抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地。鉴于增强自主创新能力的重要性和紧迫性和高新区的功能定位，高新区应该成为优化开发区，在依靠创新推动社会发展，依靠科技进步促进经济增长方式转变、促进外向型经济的发展等方面起到良好的示范带动作用。

2.高新区是成都市经济最活跃的地区

“十一五”期间，成都以统筹推进城乡一体化为主线，促进城乡同发展共繁荣，力争成都建设成为中西部创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中心城市。推进城乡一体化需要城市的健康发展作为支撑，加快中心城区功能从生产型向服务型、管理型和创新型的转变，增强中心城区的辐射带动能力，是成都稳步推进城乡一体化的重要保障。成都高新区南部园区地处中心城区武侯区内部，西部园区也紧邻中心城区，近年来，在各级政府的关注下，成都高新区作为四川省内的特区，从高新区主要经济指标与成都市的对比情况看，高新区已经成为省内经济最活跃的地区，高新区的功能定位、发展情况，对成都、对四川省经济发展都具有重要的影响。

表6.21　高新区主要经济指标与成都市的对比

续表

数据来源：根据成都统计年鉴（2004—2005）相关数据整理计算

根据表6.21所示，成都高新区的人均GDP、人均财政收入都数倍于成都市的平均水平，历年财政收入占GDP的比重，也高于成都市的平均水平。这一方面反映出成都高新区的发展成绩；另一方面说明，相对于成都市的平均水平，相对于成都市所辖的其他区、市、县，成都高新区更有能力加大对创新的投入，更有实力加快经济增长方式的转变。

表6.22　成都高新区历年主要指标

数据来源：根据成都统计年鉴（2004—2005）相关数据整理计算

从表6.22中所显示的历年主要指标看，相对于2003年，高新区2004年的人口急剧增长，这是导致人均财政收入和人均GDP下降的主要原因。技工贸总收入是衡量高新区发展状况的重要指标，成都高新区历年技工贸总收入保持了较快的增长，这说明高新区技术成果转化的条件较好。与中心城区的重点在于优化服务业的发展不同，高新区的重点在于加快技术成果转化，增强自主创新能力，其优化的对象是经济增长途径、行政管理体制和经济运行机制。

（二）成都市重点开发区和限制开发区范围调整

根据对成都市所辖各区、市、县资源环境承载力、开发密度、开发潜力的测评，属于（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴的有双流县、彭州市、新津县、崇州市，测评结果与成都市的“十一五”规划的结果存在一定差异，导致这种现象的原因主要是因为取排序中位数作为大小二分的标准过于主观和粗糙，比如，郫县属于资源环境承载力大和区域开发密度小的范畴，但其开发潜力位于第11位，被纳入开发潜力小的系列，因而未被纳入（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴。纳入成都市的“十一五”规划重点开发区的范畴，但未能列入（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴的龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区也存在与郫县类似的情况，有两项指标符合（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）的要求，放松另一项指标大小二分的标准，也能纳入（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴。据此，笔者认为，成都市“十一五”规划将经济技术开发区、龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区、彭州市、双流县和郫县划为重点开发区与各区、市、县资源环境承载力、开发密度、开发潜力的测评结果基本符合。

本书在研究成都市重点开发区和限制开发区范围调整时，有以下几点看法。一是将属于（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴，但被成都市“十一五”规划划为限制开发区的新津县、崇州市纳入重点开发区的范畴；二是将不属于（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴，也被成都市“十一五”规划划为限制开发区的邛崃市调整为重点开发区，其主要原因是：虽然邛崃的资源环境承载力列居19个区、市、县的第11位，略低于全市中位数水平，开发密度位居19个区、市、县的第16位，仅只是比蒲江、大邑县、彭州市三个地区大，但其开发潜力位居19个区、市、县的第1位。综上所述，经过调整，成都市的重点开发区包括双流县、彭州市、新津县、崇州市、郫县、经济技术开发区、龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区、邛崃市，限制开发区包括都江堰市、金堂县、大邑县和蒲江县。

相对于成都市“十一五”规划提出的主体功能区划，本书区划出的重点开发区范围拓展了，限制开发区的范围缩小了。笔者认为，在充分尊重“十一五”规划严肃性的基础上做出的这种调整，是在充分考虑成都市推进形成主体功能区能力的基础上，统筹协调资源环境承载力、开发密度、开发潜力对主体功能区划约束的结果。与这种调整相适应，成都市的重点开发区可以再次细分为三类：一类是属于（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴的双流县、彭州市、新津县、崇州市；第二类是不属于（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴的郫县、龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区、邛崃市，这些区域可以针对自己被挡在（Z，K，KR）＝（Z₁，K₂，KR₁）范畴外的具体原因，有选择性地借鉴国家的重点开发区建设政策；第三类是经济技术开发区，它遵照国家对经济技术开发区的相关要求，制定区域政策。

笔者认为，虽然限制开发区的范围缩小了，成都市可以通过拓展单个禁止开发区的幅员面积，增加优化开发区、重点开发区和限制开发区内禁止开发的点位，确保生态财富生产不至于受到影响。比如，都江堰市紫坪铺水库库区，无论是从保障成都市饮用水质量的角度，还是确保紫坪铺水利工程自身功能的角度，都应该纳入禁止开发区的范畴。

三、成都市推进形成主体功能区能力评估

从成都市及所辖各区、市、县的财政收入情况看，本书对成都市“十一五”主体功能区划所作出的调整，是与成都市推进形成主体功能区的能力一致的。成都市及所辖各区、市、县历年人均财政收入如表6.23所示：

表6.23　成都市及所辖各区、市、县历年人均财政收入表

数据来源：根据成都市统计年鉴（2004—2005）相关数据计算

上表反映出，在成都所辖各区、市、县中，只有极个别区域的人均财政收入高于成都市的平均水平。导致这种现象的原因是，本书计算的人均财政收入是用地方财政收入除以区域人口得到的，而年鉴统计的地方财政收入数据是该行政区财政部门的入库收入，不包括上级财政的税收返还。2003年和2004年，金堂县、大邑县、蒲江县和都江堰市这几个限制开区的人均财政收入分别列居成都市所辖区、市、县的倒数第1，2，5，7名，重点开发区彭州和邛崃和崇州市这三个重点开发区则分别列居倒数第3，4，6名。考虑到成都市人均财政收入和各区、市、县人均财政收入之间的巨大差异，成都市完全有能力通过税收返还、财政转移支付、财政投资等途径，保障金堂县、大邑县、蒲江县和都江堰市等限制开发区人民享受基本均等的公共服务，彭州和邛崃和崇州市等重点开发区加快发展，快速推进工业化和使这些区域的人民享受基本均等的公共服务。

【注释】

[1]马凯主编.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》辅导读本[M].北京：北京科学技术出版社，2006.

[2]林凌主编.共建繁荣：成渝经济区发展思路研究报告——面向未来的七点策略和行动计划[M].北京：经济科学出版社，2005.

[3]2003年国家发改委宏观经济研究报告，17.

[4]中国西部大开发中重点经济带研究（报告结论四合结论六）[M].北京：商务印书馆，2004.

[5]四川省内部重点开发区、限制开发区、禁止开发区域的区划框架源于四川省发改委规划处雷开平处长关于四川主体功能区划的前期工作总结。

[6]本节关于成都市主体功能区划、以及各类主体功能区内部的行政区经济布局、主体功能区建设政策的内容，主要参考了成都市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（2006年2月18日成都市第十四届人民代表大会第四次会议批准），和成都市发展改革委员会汇编的《成都市十一五规划前期研究成果》。

[7]河流功能丧失殆尽3大病因引爆成都水生态危机[N].华西都市报，2005-04-11.

[8]成都市统计年鉴（2005）.

[9]张怡恬.自主创新：关系全局的战略课题[N].人民日报，2005-12-26（9）.