主体功能区的范畴界定

第一节　主体功能区的范畴界定

一、功能区和主体功能区

功能区，顾名思义，就是指承担了某类特殊功能的区域。功能区的形成虽然有其内在的客观规律，但对各类功能区的界定却是人们在认识把握其内在客观规律的基础上，进行主观区划的结果。

在我国，不同区域、不同的政府部门出于不同的目的，依据不同的原则，划分了不同的功能区。从国家这个层面看，有国家级的粮食主产区、国家级的自然保护区、国家级高新技术产业开发区、国家级的经济开发区等；在一个城市内部的地理空间内，有城市政府划出的商业区、工业区、居住区、生态功能区等。一般来说，尽管功能区承担的功能有单一功能和多功能（综合功能）的区别，划定功能区的目的主要还是为了解决经济社会发展某些领域的特殊问题，或者是满足区域的某些方面需求，这类功能的实现一般不会涉及社会经济发展大格局的调整。不可否认，功能区建设对我国经济社会的健康发展起到了非常重要的作用，但由于功能区划缺乏对整个国民经济和社会发展，特别是经济社会发展的空间布局进行全局的系统性思考和前瞻性谋划，功能区区划和建设往往是头痛医头、脚痛医脚，缺乏系统考虑。

理论界和实践界都对功能区区划和建设做了有益的探索。建国后，我国曾经组织地理学家、农业专家、经济学家，在全国范围内开展了农业区划。农业功能区建设曾是我国经济生活中的热点。近年来，应可持续发展的要求，生态功能区区划、空间开发功能区区划与建设的研究成为了理论研究的一个热点。如傅伯杰等认为，生态功能区划是根据生态环境要素，生态敏感性和生态服务功能分区的空间分异规律，在考虑了自然环境特征和人类活动的影响过程基础上，划分不同的生态功能区，为制定区域环境保护与建设规划、维护区域生态安全以及资源合理开发利用与生产力布局提供科学依据^[1]。陈雯、段学军等认为，需要从促进经济、人口、资源和环境协调发展以及综合效益最大化的角度出发，分析特定空间单元的资源环境基础、开发潜力、发展收益和开发需求，划定空间开发功能区，确定区域内各类功能区的“红线”，确定特定空间的开发强度和方向。空间功能区划遵循了区划的区域一致性、差异性、等级性等特点，相对于一般的区划，其综合性、控制性更强^[2]。

划定功能区的目的是要实施特殊的区域政策，以实现政府的某种战略目标，功能区建设具有一定的时效性。如素以海滨花园式城市著称的珠海市，从1999年开始，政府根据城市发展目标和资源状况，实施了“经济功能区带动战略”，设立了国家高新技术产业开发区、临港工业区、万山海洋开发试验区、横琴岛经济技术开发区和珠海保税区等五个产业功能区。政府通过政策引导，使生产要素向这几个功能区集中，各个功能区通过发挥各自的产业优势，既推动了经济快速增长，也使城市的环境得到了充分的保护和利用，提升了城市的整体功能，实现了可持续发展的目标，引起了世人瞩目^[3]。随着产业的发展，产业结构优化升级的要求越来越迫切，产业功能区建设逐渐变得不合时宜。于是，2004年珠海市政府又宣布，取消产业功能区建设。

实践表明，缺乏前瞻性思考和系统思考的功能区建设不能规范空间开发秩序，不能解决我国的空间失衡问题。当前，我国空间开发无序导致的空间结构失衡已十分严重，这主要表现在城乡区域间居民生活水平的差距过大，地下水超采导致大面积的地面沉降，超载过牧等带来草原沙化退化，山地林地湿地过度开垦导致荒漠化和水土流失，滥设开发区和盲目扩大城镇规划面积带来耕地锐减，资源大规模跨区域调动的压力日益增大，上亿人口常年大流动带来许多社会问题，等等。导致空间失衡的原因，一是在于我国空间资源稀缺，特别是空间资源分布与经济活动、人口居住的空间分布不协调；二是在于没有树立承载能力的理念，在发展经济、调控经济社会运行时，没有确立空间均衡的原则。在借鉴功能区划的理论研究和实践探索经验的基础上，综合考虑我国空间结构失衡的状况，以及实施可持续发展战略所遇到的瓶颈，我国将主体功能区划、推进形成主体功能区摆到了重要议事日程。

主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将特定区域确定为特定主体功能定位的一种空间单元。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议在形成合理的区域发展格局部分明确提出：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划纲要）对主体功能区建设给出了更为明确的指导，专门用第二十章来阐述“推进形成主体功能区”的问题，明确指出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”“十一五”规划纲要将主体功能区划定性为国土区划。2006年10月11日，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》，对我国的主体功能区规划工作进行了具体的布置，要求在2007年年底前编制完成《全国主体功能区划规划（草案）》。由此观之，在未来相当长一段时间内，主体功能区划和建设将成为我国国土区划和国土开发整治的主要形式。

按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区进行主体功能区划，有助于我国逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，经济发展与人口、资源、环境相协调的区域开发格局。构建主体功能区为基础的区域开发格局是“十一五”规划的一个新亮点；这是基于我国国情的历史性选择，是在区域发展中落实科学发展观的重大战略举措。主体功能区划和建设是在对国民经济和社会发展进行前瞻性、系统性思考，审时度势的基础上做出的战略决策，它涉及国民经济和社会发展的方方面面，是一切区域政策的焦点。主体功能区和一般意义上的功能区相比，二者的差异如表1.1所示：

表1.1　主体功能区与一般意义上的功能区的区别

续表

二、各类主体功能区的界定

界定各类主体功能区，首先必须对开发和发展加以区分。开发主要是指大规模的工业化和城镇化的生产建设活动，进而形成人口和经济的密集区。发展的含义比开发的含义要宽，限制或禁止开发不等于限制和禁止发展，而是根据资源环境承载力，因地制宜地确定不同的发展内容和重点^[4]。推进形成主体功能区，根据不同区域的功能定位实施不同的区域政策，表明我国区域发展战略出现了从“切块式”发展向更加讲求科学性、合理性的“系统整合、区域联动”发展转化的趋势。“十一五”规划纲要对四类主体功能区进行了明确的界定，为我国的主体功能区区划及建设提出明确的指导。

（一）优化开发区

“十一五”规划纲要指出，优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

这类区域，如珠三角、长三角等地区，重点是提高工业化和城市化的质量，提升经济发展层次和综合竞争力，优化和改善空间结构，创造良好的人居环境，防止经济过度集聚，避免出现“膨胀病”，促进区域可持续发展。这类区域的主要任务是：加大科技投入，全面提高自主创新能力，着力提高产业的技术水平，以发展循环经济为导向，促进科技进步，化解资源环境瓶颈制约；提高经济外向化水平，提升参与全球竞争的层次，成为带动全国经济发展的龙头和我国参与经济全球化的主体；提高经济效益，增强区域的人口承载力；带动全国产业结构优化升级，将技术成熟的产业、劳动力密集型和资源开发型产业有序地向重点开发区转移；以高新技术产业为主导，重点发展技术和知识含量高的制造业和现代服务业。

（二）重点开发区

“十一五”规划纲要指出，重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

这类区域要大力推进工业化和城市化进程，实行优先重点开发，引导人口、要素和产业合理集聚，形成新的产业和城镇密集带。对于那些资源环境承载能力较强，但近、中期尚不具备大规模开发条件的区域，重点是搞好基础设施建设，加强资源和环境保护，合理控制经济开发强度，为今后大规模开发创造条件。这类区域的主要任务是：加大科技投入，全面提高对先进技术的消耗吸收能力，在消化引进技术的基础上提高区域科技水平；增强吸纳资金、技术、产业和人口集聚的能力，消化、吸纳优化开发区转移的成熟技术和成熟产业；大力充实基础设施，提高区域的人口承载力，加快工业化和城市化步伐，提升区域辐射功能；以构建、延伸循环产业链为基本导向，吸纳优化开发区转移出来的技术成熟产业、资源密集型产业，吸纳限制开发区、禁止开发区转移出来的人口和无法长期承载的产业，尽快做大经济总量，提高经济发展质量。主体功能区划后，优化开发区域和重点开发区域将成为我国经济、人口的主要集聚区，主要承担承载人口、发展经济的任务。

（三）限制开发区

“十一五”规划纲要指出，限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。

我国的退耕还林区、天然林保护区、草原“三化”地区、重要水源保护地区、重要湿地、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区等都属于限制开发区的范畴。限制开发区域生态环境脆弱，不具备大规模开发条件，要遵循“保护优先、适度开发”的方针，既要加强生态环境整治等工程性措施，因地制宜地发展本地资源环境可承载的特色产业，又要引导人口资源平稳有序地转移到重点开发区和优化开发区域，缓解人与自然关系紧张的状况。加强生态环境治理，提高区域的资源环境承载能力是限制开发区的重点任务，也是限制开发区内的经济活动必须遵循的基本准则。

（四）禁止开发区

“十一五”规划纲要指出，禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。禁止开发区虽不承担发展经济的任务，但它在保护自然、生态的前提下，可以在区域的资源环境容量内发展生态旅游等产业。主体功能区划后，限制开发区和禁止开发区将成为我国生态资本的主要富集区，主要承担保障生态安全的任务。