高原区生态移民面临的问题

(一)生态移民和生态补偿政策缺失

1.政策法规缺乏、滞后

对高原区乃至全国的生态移民而言,缺乏《生态移民安置条例》、《生态补偿办法》等相关法律法规。表现最突出的是缺乏对自然资源产权制度如土地使用的相关政策,生态移民工程中迁出地和聚居地的土地使用权问题,如生态移民的宅基地、人工饲草地使用权及转移及补偿问题。

2.生态移民安置范围狭窄

部分游牧户没有纳入生态移民安置范围。退牧还草工程实施前,因草场退化、自然灾害等原因而到外面乞牧、帮牧,或从事其他生产活动的牧民,由于种种原因不能完全享受退牧还草政策。出现了同是牧民但不能获得同样补偿的问题。这部分牧民也有被纳入生态移民安置范围的诉求,如果不解决这一问题,必然对当地的社会稳定产生不利影响。

3.移民安置后续管理政策执行缓慢

生态移民受自身素质所限,大多数在短期内很难从事其他产业自谋生计。移民搬迁后能否留得住、稳得下、不反弹,一个很关键的因素就是他们的生活能不能得到保障。如果生态移民没有一条较好的出路,他们只有返回原地放牧,退牧还草工程也将功亏一篑。但建立起以非牧产业为基础的经济和社会体系需要时间,移民的生活过渡到稳定状态也需要时间。政府有责任为生态移民提供能使之安居乐业的生产生活条件。

4.资金帮扶政策尚不能满足移民生产生活要求

牧民减畜或者迁移后,需要大量的资金维持基本生活条件和发展生产。目前,牧户很难获得金融机构的支持。以青海省玛多县为例,目前只有农业银行一家金融机构。2004年,该行储蓄存款1700万元,其中农牧户存款380万元;贷款1700万元,其中不良贷款占97%。作为商业性金融机构,农业银行提供贷款的意愿严重不足,当地的金融供给能力低下。移民户生活方面的开支缺乏保障,更谈不上发展生产、重新就业。

(二)生态移民管理机制缺失

生态移民作为一种人口迁徙,应以国家法律保护下的自由迁徙为主。但是,目前我国没有制定详尽的《生态移民管理法》,而且由计划经济时期实施的户籍制度延续到目前的市场经济时代,这种以限制迁徙自由,并且严格的与生产生活资料紧密联系为实际内容的户籍制度,不仅造成了不公正的城乡二元社会结构,而且造成了高原区人口自由迁移的社会制度障碍。生态移民户籍和生产资料(草地)依然在迁出地,而在迁入地没有户籍意味着不能获得城镇的生产生活资料。由于没有相关法律依据,生态移民后续生活保障机制仍不健全,存在脆弱性,有些移民无法适应迁出后的生活,甚至想搬回迁出地。

(三)生态补偿标准失衡

1.生态补助标准粗放

在三江源生态移民工程中,对生态移民的补偿内容包括基础设施建设费和饲料补助费,均按户给予补助,人数多的住户人均补助费用少,而无证草原使用户通常是从大家庭中分离出来的小家庭,补偿标准降低对该部分生态移民有失公平。饲料补助费主要用于舍饲、补饲所需饲草、饲料的购置和今后从事其他产业牧民的生活补助,标准较低(表6)。

表6 三江源区生态移民补偿标准

2.采取按户补偿的方式容易产生不平衡问题

按户平均的补偿方式也没有考虑到牧户之间的人口差别。目前,以草定畜户还可以获得户均2万元的基础设施建设费和3000元的饲料补助费。而牧户之间在家庭人口、可利用草场、资产、收入水平等方面存在较大差异,这些差异直接影响着牧户对退牧还草的态度,从而影响着退牧还草的进展和效果。一般人口多、可利用草场面积大、资产数量较多、收入水平较高的牧户在退牧还草过程中减收相对较多,实施搬迁的积极性不高。而人口较少、可利用草场面积小、资产数量较少、收入水平较低的牧户,如果国家补偿资金能弥补其退牧还草和移民的损失,并能补助部分生产、生活的开支,其实施搬迁的积极性会比较高。在这种情况下,以草定畜户更不愿意采取整体搬迁方式。按上述搬迁补偿方式,5人以上的牧户家庭生活非常困难。

3.补偿标准偏低

牧民搬迁与否主要取决于其搬迁前后的成本收益。搬迁后的收入水平不低于在草场上放牧时的水平,并获得较好的生存和发展机会,牧民才会愿意搬迁。以三江源区玛多县生态移民为例,2004年,玛多户均年纯收入约为6900元。整体搬迁户的基础设施建设费为8万元,作为移民户建设定居房屋和搬迁的专款。饲料粮补助整体搬迁户每户一年8000元,相当于人均1900元(能够用于补偿牧民纯收入的就是饲料粮补助),虽然基本上能补偿减少的纯收入,但是搬迁以后,肉、奶食、油、燃料等生活必需品需要购买,生活支出大幅度增加,这对牧民生活水平会产生明显的影响。由于自然条件差,地理位置偏远,高寒牧区的生活成本非常高。2003年,玛多县一个中等收入牧户的牧民一年花在衣食和燃料上的开支就有4958.5元。国家的生活补助(即饲料粮补助变现)还不及一般牧民基本生活开支的1/3。零散搬迁户国家补偿的基础设施建设费为4万元,饲料粮补助6000元,相当于人均1667元,补偿标准更低。

(四)生态补偿存在技术性障碍

高原区生态补偿标准及体系通常是在项目执行之前编制,在项目编制之初,因各种因素影响可能会导致项目编制不够科学。如在青海省非天保工程区内有1258.72万亩灌木林和疏林地不在国家规定的补偿范围之内,而这些灌木林和疏林地对构筑三江源生态屏障的意义重大。而在项目实施中,由于专款专用原则的限制可能会导致资金利用不够合理。如在总投资75亿元的三江源生态保护与建设项目中,围栏建设和饲料粮补助的预算31.3亿元,而生态移民工程的预算仅为6.3亿元,对人的补偿显然不足。在项目完成后,由于资金链条中断极有可能导致生态移民倒流、“重操旧业”,生态保护工程失败。

目前,补偿标准的制定尚存在缺陷,需进一步综合考虑人口数及年龄段划分不同的补偿标准,以及生态补偿发放方式,一次性发放还是多年发放,补偿年限5年,还是8年、10年,都需要考虑及调整。