水源地生态补偿标准研究现状与指标体系设计

水源地生态补偿标准研究现状与指标体系设计^[1]——以汉江流域为例

李小燕　胡仪元

为协调我国水资源南北分配的不平衡，优化我国水资源时空配置，国家上世纪末开始实施的大型调水工程——南水北调工程，是未来我国可持续发展和整个国土整治的关键性工程，对解决我国北方地区一系列因水资源短缺而产生的生态环境问题，对北方经济和社会的发展起着十分关键的决定性作用。朱镕基在2000年10月的国务院南水北调工程座谈会上就提出，南水北调工程必须做到“先节水后调水，先治水后通水，先保水后用水”。温家宝也强调:“南水北调首要是节水，关键在治污。”汉江是长江最大的一级支流，也是南水北调中线工程最重要的水源地。然而，该区域位于经济相对落后、耕地资源相对匮乏、矿产资源储量丰富，但开采会对当地水资源带来严重污染的中西部地区，发展愿望强烈，但为了保证“一江清水送北京”，水源地必须执行更为严格的水质标准，经济发展和生态环境保护无法兼顾。水源地为调水工程作出巨大牺牲，为解决水源地经济发展相对落后的问题，需要国家和受水区对水源地进行生态补偿，以期弥补这种权利的失衡，实现水源地的可持续发展，进而促进区域协调发展。生态补偿标准的定量化研究，是生态补偿研究的瓶颈和关键所在。本研究在总结近年来水源地生态补偿标准研究的进展和存在的问题的基础上，结合南水北调中线工程水源地的具体情况和研究区特点，构建出汉江流域生态补偿的指标模型，以期为当地的生态补偿标准化研究提供参考。

一、生态补偿研究进展

生态补偿从上世纪80年代以来引起了国内学者的普遍关注，相关研究随之展开。由于我国水资源的时空分布极不平衡，现代化的工农业生产和人民生活，对于水资源的需求量不断增大，加之各类水资源污染日益加重。因此，国内学者对流域和水源地的生态补偿研究倍加重视。国内有学者将我国流域生态补偿划分为跨界流域生态补偿、跨界流域污染赔偿与水源地保护生态补偿三种类型。而水源地保护的生态补偿机制，是为了改善水源地生态环境、维护水源地的生态系统服务功能，以经济手段为主激励水源地的生态保护与建设，遏制生态破坏行为，调整水源地相关利益方生态及其经济利益的分配关系，促进地区间公平与协调发展的一种制度安排。

(一)流域生态补偿研究进展

国内学者对生态补偿的研究重点，早期主要集中在生态补偿的理论、目标、原则、生态补偿的主客体的界定，以及补偿款的筹集方式等政策性、宏观性研究上。李宁、丁四保等，对目前我国实践区际生态补偿机制中可能面临的困境和问题进行了梳理与分析，并对如何完善我国区际生态补偿机制，从制度建设角度提供了相应的对策与措施。胡仪元从生态效应的外部性视角，对生态补偿的理论基础进行了深刻分析，并提出不同的生态补偿模式;我国流域生态补偿研究成果颇丰，众多学者对不同的流域进行了大量研究，且对于生态补偿、流域生态补偿的研究，已经从定性研究开始转型至定量化研究阶段。郑海霞和程艳军对金沙江流域进行了实地调查和分析;刘玉龙等对新安江流域的生态补偿进行了研究。随着南水北调工程的开展，对调水工程水源地相关流域的研究也日渐丰富。

(二)生态补偿标准研究进展

对确定生态补偿标准的研究，早期主要为一些政策性的宏观研究和定性的描述。目前，关于生态补偿标准的研究已经进入到定量化研究的阶段。段靖、严岩、王丹寅、董正举等，证明了直接成本、机会成本是生态补偿标准的下限，低于这个下限，生态补偿理论上将达不到激励生态保护行为的目的，提出了基于分类核算的机会成本计算方法。刘强、彭晓春、周丽旋等，以广东省东江流域为例，对城市饮用水水源地生态补偿标准测算与资金分配进行研究。蔡邦成、陆根法等，以南水北调东线水源地保护区一期生态建设工程为例，对生态建设补偿的定量标准进行研究。徐大伟、郑海霞等，对基于跨区域水质水量指标的流域生态补偿量测算方法进行研究。刘桂环、文一惠、张惠远等，对流域生态补偿标准核算方法比较，认为水源地保护的生态补偿标准核算方法适用于上下游经济发展水平差距较大的水源地区域。李怀恩、尚小英等，总结了我国流域生态补偿标准计算方法研究进展，并指出应从实际出发，综合考虑各种因素，兼顾保护者和受益者的双方利益，才能使生态补偿标准计算方法，既具有可操作性又体现公平、公正原则，并结合汉江流域具体情况进行了大量研究。胡仪元对汉江流域生态补偿进行了系统的研究，并对生态补偿资金的具体分配模式进行探索研究。

二、水源地生态补偿标准核算存在的主要问题

目前，不同的生态补偿标准核算方法存在不同的问题，已有的研究发现，意愿调查评估法直接评价调查对象的支付意愿或受偿意愿，理论上应该最接近边际外部成本的数值，但结果存在着产生各种偏倚的可能性。机会成本法所计算出来的标准，往往会高于补偿者的支付意愿，甚至超出他们的支付能力，且水源保护区损失的效益全部被受水区承担也是不公平的，因为水源保护区在保护过程中也获得了一定的生态环境效益。费用分析法核算过程简洁、容易理解、便于操作。但水源保护区所支出的费用具有不确定性，计算费用时需全面考虑。该法在具体实施过程中，也有一定的技术难度，如非点源污染治理费用，在实际中是很难确定的。另外，费用的标准也是动态变化的，给计算也增添一定的难度。水资源价值法简单易行，但计算中参数的取值对结果影响较大，因此，要结合流域实际状况慎重选取。随着流域水资源交易市场的逐步形成和完善，基于水资源价值的补偿，是最易行和可操作的。本研究结合国内外大量研究发现，目前的研究方法中普遍存在以下主要问题。

(一)数据类型单一，准确性较差

目前的生态补偿标准核算中，数据的获取途径太过单一，且数据本身的准确性有待进一步提高。已有的生态补偿核算中，数据主要来源于统计数据、问卷调查数据、实地调研数据和专家走访数据等。数据是一个研究的基础，数据的准确性直接影响到研究的准确性和可信度。本研究认为，应在已有这些数据的基础上，结合现代化的数据获取和分析工具，结合研究区特点，进行数据的获取和分析。以期提高研究的客观性和准确性。

(二)生态补偿标准核算中，同一流域不同河段之间没有差别

生态补偿标准核算时，针对流域上下游之间的核算指标体系和标准应区别对待。不同流域由于地位作用不同，在生态环境保护和建设中所做出的贡献和牺牲不同，在标准核算中应结合实际情况区别对待。例如，对南水北调中线工程的汉江流域进行生态补偿，在标准核算过程中，需将丹江口水库以上区域和以下区域采用不同的指标体系。这样，既体现了生态补偿标准核算的客观性、科学性和区域差异性，同时对后期的生态补偿金的分配提供参考。

(三)生态补偿标准核算中存在重复计算的情况

已有的补偿标准核算中存在重复计算的情况。如一些研究将生态环境保护成本，分为退耕还林成本和水土保持成本两部分。其中，退耕还林成本，主要是包括退耕补偿和造林补偿，不同地区采用的补偿标准不同;水土保持标准核算主要来源于进行植树造林等生物措施的改造费用。两者当中均包括进行植树造林的费用，即补偿中同一区域植树造林费用进行了重复计算。这样，整个补偿标准的客观性和准确性就会产生误差。为避免重复计算，水土保持成本和退耕还林成本需要一定的系数进行修订，或者在计算退耕还林成本时，重点考虑退耕导致的经济损失，对还林的经济投入进行适量衰减。

(四)生态补偿标准核算中指标体系不完备

已有的很多研究由于考虑到数据的可得性和计算的可操作性，尽量将核算体系和方法简单化。目前生态补偿标准的核算方法主要有支付意愿法、收入损失法、机会成本法、费用分析法和水资源价值法等。在实践中，应在充分考虑生态系统特征和区域特点的基础上，选取客观、适宜、全面、综合的指标体系，尽量避免核算的随意性、主观性和不确定性，构建兼顾各方利益的客观准确的补偿标准。

三、汉江水源地生态补偿指标体系构建

(一)汉江流域生态补偿标准核算机制

由于南水北调中线工程自丹江口水库调水，因此，作为水源地的汉江流域上游区域和中下游区域受到了不同程度的影响。因此，国家和受水区应采取生态补偿的方式，对汉江流域进行补偿或技术援助。由于在调水工程中，不同河段所起的作用和贡献存在明显差异，在水源地补偿过程中，需采用不同的标准以体现区域差异和补偿标准的科学性。对于上游地区而言，对调水工程作出了巨大的贡献和牺牲，主要体现在进行大规模生态环境保护、工农业的限制发展、发展机会丧失等方面。因此，其生态补偿的核算主要包括:生态保护运行成本、机会成本和预期成本三部分。对于中下游地区而言，调水工程的影响，主要体现在水量减少引起的生态补偿，因此主要包括:水量减少导致的工农业直接和间接损失和生态恢复适量补偿。根据以上情况，建立汉江水源地生态补偿标准核算指标体系，如表1所示。

表1　汉江水源地生态补偿标准核算指标体系

(二)指标解释

针对数据源单一的问题，本研究指出，除统计数据、实地观测数据、调研数据等之外，应该结合气象站点数据、现代的遥感技术、雷达数据获取技术，获取研究区土地利用现状情况、地质地貌情况、水文资料，以及植被覆盖情况。可以获取某时刻的数据，也可获得近年来的动态变化数据。该数据能尽量地避免数据的人文影响因素，客观准确地反映客观现状。同时结合现代化的ARCGIS、ENVI、ERDAS等遥感和地理信息系统软件，进行数据采集和处理，以获取研究所需的坡度坡向、高程、集水面积和集水量等相关研究数据。

就不同河段补偿标准问题，根据调水工程具体情况、流域自身特点，结合生态补偿研究的相关理论，确定水源地生态补偿的主客体;进而根据水源地相关政策、规定和基础数据库进行综合分析，获得南水北调中线水源地生态补偿，应由两部分组成，即丹江口水库上游生态补偿和中下游生态补偿两部分。上游生态补偿主要由投资与运行成本、机会成本和预期成本三部分组成。中下游生态补偿主要由水量减少引起的损失补偿和生态保护补偿，且中下游的生态保护补偿费用应由中下游区自身承担部分费用，因此需要给予一定的系数修订。

针对补偿指标体系不完备的问题，文章建议就汉江流域而言，生态补偿标准核算，应该在五个二级指标体系的基础上，将指标继续细化为20个三级指标，以获取更为准确和客观的补偿标准。

投资与运行成本，指在生态修复与生态保护过程中的各种投入的总和作为补偿的基本依据，以期确保生态保护者的物质利益，及当地经济发展的可持续性。主要包括水土保持成本、坡耕地退耕还林、河流沿岸漫滩、坡地弃耕成本、基础设施建设成本、生态移民成本和相关的科技教育投资成本等。河流沿岸漫滩、坡地弃耕成本，在以前的生态补偿标准核算中没有出现，本研究认为，河流沿岸漫滩和坡地由于地势相对平坦、水资源相对丰富，往往成为农业耕作的主要区域。农业耕作导致水土流失、面源污染等，会加剧河流水资源污染。河流沿岸适当范围弃耕后，一方面，减少了河流的直接污染;另一方面，还可以对流入河流的水体起到降解、稀释和净化的作用。指标中为了避免水土保持成本和退耕还林的重复计算，采用修正系数的方法对其进行修订，由于气候、地貌、土壤、植被等的差异，不同区域水土保持和退耕还林费用存在很大差异，因此，修正系数必须符合当地客观情况区别对待。为了保障水源地水质符合调水工程的需要，而进行的水污染治理及与之相关的各项费用，主要包括:各类工业污水的治理成本、农业污染治理成本、城市和农村生活污染治理成本、河道清理等费用。污染治理成本计算主要结合工业污水排放量、农业污染面积等进行，同时，考虑到提高各类污染治理能力的技术和资金投入费用。河道清理费用主要指为了确保水质、水量和水流畅通，而进行的河道清淤、疏通、治理等各项费用投入。

机会成本指生态保护区为保护生态环境、放弃部分发展权而导致的损失。主要包括第一、二产业机会损失成本和失业机会损失成本。第一产业机会成本，主要指为保护水源地生态环境而进行的农业产业结构调整、限制部分农地开发，以及为减少面源污染而禁止使用传统化肥、农药等引起的潜在损失。第二产业机会成本，主要指为保护水源限制、关停污染较大的企业、拒批有损水源地生态环境的企业等，引起的第二产业发展机会损失。研究区属于西部落后山区，由于第一、二产业萎缩，造成更多的农业闲散劳动力和工人失业，进而引起失业机会损失。

预期成本，指一项生态资源的补偿依据该资源消耗或培植，在未来进行实物补偿或实物消耗时所需要的成本或能发挥的效应，主要包括预期成本补偿和预期效益补偿两部分。

水量减少损失补偿，指由于调水导致的中下游用水紧张等引起的工农业及人民生活各方面的隐形损失。这主要包括工业、农业减产导致的损失和水价上涨导致的损失等。由于水量减少、水速减缓，限制工农业和人民的生活用水，或者提高水价，这必将导致中下游地区的工农业成本加大，利润减少;人民生活费用加大，负担加重。因此需要给予补偿，以体现公平和共同发展。

生态保护适量补偿，指为了确保调水工程安全和区域可持续发展，中下游地区必须进行生态环境保护和建设工作。但由于调水的主要水源区位于丹江口水库之上，且国家为了解决水量减少对下游的影响，开工建设“引江济汉”工程，以解决高石碑镇兴隆河段及以下水资源短缺问题。因此，中下游地区进行生态环境保护和建设的总费用中，部分应该自身承担。这样既体现了客观性、合理性，同时又对中下游地区生态环境建设自主性的提高起到推动作用。通过以上方法，以期获得更为客观和准确的生态补偿标准，进而为后续生态补偿金分配提供理论支持。

【注释】

[1]国家社会科学基金项目( 11BJY031) ;陕西省教育厅基金项目( 11JK0748) ;陕西(高校)哲学社会科学重点研究基地汉水文化研究中心计划项目( SLGH1245) ;陕西理工学院马克思主义基本理论重点学科资助;陕西省重点实验室项目( 2010JS072)。该文原载《生态经济》，2012年第11期。