应急综合治理体系的构建是风险社会的最后一道屏障

25.应急综合治理体系的构建是风险社会的最后一道屏障

日本福岛核电站的核泄漏事故的逐渐升级，已经开始让周边国家为之担忧。由地震海啸引发的自然灾害已经从天灾转向人祸，随着4月12号日本原子能保安院正式把核泄漏事故的等级调高为最严重的7级，更加剧了世界各国对于日本核泄漏事故对未来可能造成影响的担忧。这次事故也再次为我们敲响警钟：在全球化时代，我们真正进入了一个风险高发时代。这是全球化无法回避的问题，也印证了笔者的一个观点：全球化的最大特征就是，也许利益不能共享，但风险一定分摊。

众所周知，核泄漏事故的危害在于辐射污染的长期性，短期内根本无法消除。苏联1986年发生的切尔诺贝利核电站事故，造成上万人死亡(苏联官方公布的数据与联合国数据不一致)，至今已经过去25年了，那里仍是辐射污染严重超标的无人区。此次日本福岛核泄漏事故的信息公布也一直饱受争议，从最初定为5级到一个月后修正为7级，这种调整耐人寻味。以日本的科技水平，事故等级的检测不应该出现如此大的误差。最近一些世界主要科学媒体也委婉地批评日本有关核泄漏数据的公布问题，如4月14日出版的英国《自然》杂志发表社论说，自日本福岛第一核电站发生事故以来，日本当局虽然公布了大量相关数据，但这些数据的内容和公布方式还有待进一步改善。从这些质疑声中，可以推测出如下两种令人担忧的可能性：其一，日本方面有意瞒报数据，其目的是为了防止日本国内产生大规模的恐慌，毕竟日本国土面积有限，无法腾出更多的空间安置受灾民众。其二，日本核泄漏事故的真正危害性还远没有完全展现出来，情况可能更糟，通过瞒报推卸对世界应承担的责任以及未来可能承担的国际法的惩罚。

鉴于日本核泄漏事故前景的高度不确定性，上海作为与日本直线距离在1 000公里范围内的沿海城市，做好针对该事件的后续应急准备工作，能够充分体现政府的综合能力。基于这种考虑，政府构建具有前瞻性的应急综合治理体系就是风险社会的最后一个屏障，通过这种努力，有针对性地提升现代化超级城市应对各种危机的综合治理能力。在全球化时代，风险正以不可想象的速度快速增加，没有哪个地方能够躲得过去，这也就是德国社会学家贝克所谓的“风险社会”的要义所在。从这个意义上说，未来城市比拼的焦点在于处理各种危机的能力上，因为这种能力的培养绝非一日之功，它是综合实力的体现。因此，借着日本核泄漏事故的契机，启动一种全方位的应对潜在危机的综合治理体系的建设就是当下的要务，以此，为未来积攒下宝贵的应对危机的经验与模式。

在笔者看来，应急综合治理体系的构建应该包括五个层面的内容：①制度支撑条件;②经济支撑准备;③人力支撑条件;④舆论支撑条件;⑤文化支撑条件。这五项内容是应对重大危机事件时不可缺少的内容，它从硬环境到软环境构筑了应对危机的立体网络，对于安抚公众的恐慌心理、维持社会平稳有序运行的作用十分明显。为了更好地构建超级城市的应急综合治理体系，需要对该体系内容的约束条件做一个简单的说明。

(1)制度支撑条件。应对任何危机，制度保证都是最重要的，作为政府权力的表征，制度，决定了资源的配置方式与实现目标的手段选择。对于我国来说，特殊的政治制度安排，导致这个支撑条件是我国处理重大问题时的强项，它能够在短时间内快速实现对资源的调配以及手段的选择。所谓集中力量办大事就是指这种制度安排的主要优点。但是，这里存在一个隐含的问题，即在这种模式下，领导的决策水平直接决定了制度支撑的实现程度，它的深层原因在于集中体制下民主决策力量的消解。如何避免决策质量的低下，就成了制约制度支撑条件的首要问题。解决的途径只能是把任务分解，通过这种小分权再集中的办法达到决策质量的提升，从而发挥我们的制度在应对危机时的支撑优势。

(2)经济支撑条件。这点相对来说比较好处理，就是常态的资源储备机制，包括应急流通货币的储备，以及各种日常生活必需品的准备，还包括短期内快速调配与协调物资的能力，一旦危机发生，针对特定危机快速提供特种物品的有效供给。

(3)人力支撑条件。特大规模城市应该具备学科比较齐全的人才储备规模，它也是一个城市软实力的重要指标。这些人才储备又与外界相关领域人才有着千丝万缕的联系，一旦拥有成规模的人才储备，就相当于一个城市拥有了无数智库，它对于危机的解决意义重大。一旦危机发生，它能够迅速调动相关领域的人才制定针对特定危机的对策方案，从这意义上说，一个缺乏人才的城市是没有未来的，也是脆弱的。但是，这种人才储备应该来自于日常积累，而不是短期内可以实现的。

(4)舆论支撑条件。一个健康、成熟的新闻传播渠道，会在第一时间，准确、及时、权威地发布相关信息，最大限度上削减不确定性给群体心理带来的不安全感，从而达到稳定社会情绪失控的目的。否则在从众心理的牵引下，群体的恐慌情绪会在瞬间爆发像洪水般泛滥开来而难以控制。在一个重大的突发危机面前，如果公众迟迟得不到来自权威部门的及时准确的信息，会出现信息饥渴症。此时，为了填补真实信息的严重匮乏，各类谣言就会乘虚而入，而谣言又会无限放大社会的恐慌心理，如日本震后，中国出现的抢盐潮就是一个生动的例子。按照信息论的观点，信息是对系统内不确定性的消除。获得准确的信息，能够使公众感到风险是在自己的了解与控制范围之内，这样就可以减少心里没底以及盲从带来的恐慌感，从而使公众能做出理性判断。从这个意义上说，构建一个高效准确的信息传播系统，是赢得舆论的关键，而舆论在危急中具有无可替代的作用。真正的稳定来自群体心理的踏实，而这份踏实就是由舆论传达出的信息的可靠性来保证的。

(5)文化支撑条件，这是一个需要长期培养的支撑条件。一个城市的内涵就体现在它的文化上，有什么样的文化就有什么样的群体行为。上海作为中国最先进的城市，她有自己独特的文化气质。在这方面还是要加强一种面对风险时的从容与镇静品格的培养，它的构建是一个润物细无声的过程。在开放的背景下，经过多元文化的融合与碰撞，我们自然会塑造出一种新的正确应对危机与风险的文化风貌。

【注释】

(1)(荷兰)H·布雷塞斯.政策效果解释的比较方法［J］.《国际社会科学杂志》(中文版)，第4卷第2期，1987年5月，第124页.

(2)威廉·N·邓恩.公共政策分析导论［M］.谢明等译.北京：中国人民大学出版社，2003.336.

(3)迈克尔.豪利特，M·拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统［M］.庞诗等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006.144.

(4)陈庆云.公共政策分析［M］.北京：中国经济出版社，1996.241.

(5)约翰·杜威.评价理论［M］.冯平、余泽娜等译.上海：上海译文出版社，2007.93.

(6)阿马蒂亚·森.后果评价与实践理性［M］.应奇译.北京：东方出版社，2006.434.

(7)托马斯·戴伊.自上而下的政策制定［M］.鞠方安译.北京：中国人民大学出版社，2001.158.

(8)阿马蒂亚·森.后果评价与实践理性［M］.应奇译.北京：东方出版社，2006.455.