社会应急管理体制建设

三、社会应急管理体制建设⁽²⁰⁾

（一）政府应急管理体制建设

应对突发事件，特别是重大突发事件，需要广泛动员各种组织和力量参与，需要统一指挥、统一行动,需要各个方面相互协作、快速联动，需要有技术、物资、资金、舆论的支持和保障，需要有法律和政策的依据。政府应急管理组织结构在其应急管理组织系统中起着框架作用，是组织系统中人流、物流、信息流正常流通的保证，因而政府应急管理组织结构对于政府应急管理的成败起着重要的作用。

1.矩阵式管理结构

政府应急管理体系就是通过组织对应急要素整合而形成的一体化系统。政府应急管理组织结构是为面对公共危机，政府系统内部各个构成要素或构成部分之间以及公共危机管理各参与主体之间相对稳定的一种模式，它涉及公共政策组织中的权责关系、上下级关系、沟通渠道等与组织特性有关的问题，在这种稳定的模式内部各要素在不同的排列组合的基础上发生相互影响、相互作用，它既表现为静态的组织结构，又体现在动态的组织活动之中。

长期以来，我国政府都没有建立专门的、全面的、常态的应急管理组织架构。在面对突发事件时，依旧使用传统的管理架构，即应急管理纵横结合的组织结构。这种结构强调把各级行政主管人员从纷繁的日常事务中解脱出来。每一级的职能部门按专业化的原则设置，直接对行政首长负责。一方面他们履行在某一专业范围内对首长进行建议的权力，另一方面他们又受到行政首长的授权，代替行政首长处理本专业的日常例行事务。一般来说，各职能部门还享有对同专业的下级职能部门的业务指导乃至指令的权力。

纵横结合的组织结构的优点是：①既能够保证行政首长的统一指挥，又有利于用专业化的管理提高效率；②分工细密，职责清楚。各部门仅对自己应做的工作负责，效率较高；③组织稳定性较高，在外部环境变化不大的情况下，易于发挥组织的集团效应。缺点：①下级缺乏必要的自主权；②各职能部门之间联系不紧，易于脱节或难以协调；③系统刚性大，适应性差，容易因循守旧；④组织内部信息传递路线较长，反馈较慢。难以适应环境的变化。

随着突发危机事件的诱发因素日益多元化、影响领域日益广泛化，危机处理的快速反应能力的要求也逐步提高。采用常态的管理组织结构来应对复杂的非常态的处理对象，显得越来越力不从心，政府应急管理矩阵式结构也就应运而生。政府应急管理矩阵式结构又叫政府应急管理规划——目标结构，它由纵横两套管理系统叠加在一起组成一个矩阵。其中横向结构是按照职能划分的指挥系统，纵向的为完成应急任务而设置的应急工作小组系统。应急工作小组成员既同原职能部门保持组织上和业务上的联系，接受原部门的领导的垂直领导，又要对工作小组的主管负责，服从应急管理小组的管理。

这种组织结构强调了各部门间的通力合作，集中精力专攻组织所应对的应急事件，应急事件解决以后此应急工作小组即解散，而另行成立其他的应急工作小组，从而可以充分地利用组织资源。政府应急管理矩阵式组织结构的优点是：①加强了不同部门之间的配合和信息交流，能集中各部门的资源优势和专业人员的智慧、技术优势，有助于加强组织的协调性和整体性；②一个人可同时参加几个任务或管理小组，打破了传统的一个工作人员只接受一个部门领导的管理原则，既提高了人员的利用率，又可缩减成本开支；③组织形式机动灵活，适应性强，有利于改善整体工作效率。缺点有：①由于组织成员必须接受双重领导，当双重主管意见出现分歧时，下属会感到无所适从。而工作出现差错时。又不易分清领导责任；②组织关系复杂。应急管理小组有一定的临时性，容易导致人心不稳。

2．常设机构

当前各种公共危机事件的群发性、突发性、频发性和危害性，决定了政府必须将应急管理纳入到日常的管理和运作之中，使之成为政府日常管理的重要组成部分，而不仅仅是临时的应急任务。其中最为关键的是建设一个专门的应急管理机构，以专门应对各种各样的公共危机，而这种常态的、综合性的减灾小组的组织结构就是事业部组织结构。它一般是纵向划分出一个专门负责某种危机事件的事业部。这个事业部拥有相对独立的自主权。如上海市组建的体现统一指挥、整合资源优势的综合减灾领导小组，聘请知名专家、学者组成专家委员会，参与危机处理的决策和研究。通过对减灾组织、减灾信息和减灾资源的整合，完善灾害应急指挥、保障和防范体系，实施对全市“测、报、防、抗、救、援”等减灾资源的统一组织和指挥。

政府应急管理事业部组织结构的优点：①有利于发挥各事业部的积极性、主动性，从而提高组织的活力和创造力；②有利于最高行政首长摆脱日常事务，集中精力去考虑宏观战略；③有利于锻炼和培养管理人员。缺点有：①管理人员需求量大，管理成本较高，管理经济性差；②对管理人员的水平要求较高，会造成事业部管理的困难；③集权与分权关系比较敏感，一旦处理不当，可能削弱整个组织的协调一致；④这一结构还存在着分权所带来的不足，如本位主义，指挥不灵，组织整体性减弱，职能机构重复设置，管理人员增多等等；⑤事业部与事业部之间缺乏有效的横向协调与联系。

（二）多维社会应急治理网络

长期以来形成的“大政府，小社会”的格局使得我国政府应急管理组织的结构设计都是针对政府自身的，社会动员能力相对不足。然而，改革开放后，经济结构实现了多种所有制经济并存，公民社会悄然兴起，相应的公民社会组织也不断地发展壮大，在应急管理中相对于政府的大包大揽，公民社会组织的积极参与具有显而易见的优越性。

第一，这些公民组织可以起到很好的沟通政府和群众之间的桥梁作用。第二，这些公民社会组织往往在知识、技能、人员、网络等多方面具有政府很难具备的特长，在应对某些具体的突发事件时效率更高、效果更显著。第三，公民社会组织的兴起是一个世界性的现象。国际公民社会组织之间的联合与合作也是方兴未艾。因此，利用这一纽带和桥梁，相对容易获得国际上的资金、技术、信息和管理等多方面的支持，而这仅仅依靠国际间的合作很难做到。第四，公民组织还是推动政府改革的强大动力源。这突出地表现在对于应急管理过程的全方位客观监督，在应急管理之后的独立评估，这是政府自身难以做到的，有利于减少政府的决策失误。

基于此，政府应急管理不应该仅仅是政府的应急管理，也是全社会的应急管理，政府应急管理的组织结构设计不能仅仅针对政府自身，还应该包括公民、企业、非盈利性组织等其他危机应对主体。所以，我们设计了政府内外结合的应急管理组织结构，即政府应急管理组织多维网络结构。与传统的各种组织结构模式不同，它是一个由若干独立、彼此有一定纵横联系的单位组成的网络化组织形态，其核心组织的规模很小，以政府应急管理指挥中心为纽带，依靠政府专门的应急管理小组与其他危机应对主体来实现其职能。

（1）治理主体多元化。整个组织划分为政府内部应急管理组织和政府外部应急管理组织，对政府内部应急管理组织结构采用事业部组织结构，对政府外部公共危机管理主体建立扁平化的组织结构体系。这是由于在政府内部通过纵向的集中可以保证效率，而公民力量的崛起以及应对公共危机事件所需要的深度分工与协作要求非政府应对主体的进一步分权和无等级化。

（2）组织形式多元化。对政府内部与外部的危机应对主体采用不同的组织形式，比较好地解决了危机管理中的集权与分权的矛盾。对政府内部的专门的危机应对小组实行分权基础上的指挥命令形式，强调危机管理指挥官的绝对权威。在危机情境下，这种组织结构的协调性有限，却是最有效率的，能够迅速而及时地减少危机所带来的损害；同时对非政府内部危机应对主体采用分权化的扁平结构，以增强其应对危机的积极性，同时也有利于恢复和提升政府的组织形象。

（3）组织运作多元化。政府应急管理组织多维网状结构中的网络既包括机构设计的多维，也包括组织运作的多维。前者在组织结构设置时要综合考虑政府内部的危机应对主体与非政府危机应对主体两方面的因素，后者体现在各个主体的信息传递与权力流程。

（4）直接控制与间接控制。政府应急管理组织多维网状结构的控制是直接控制与间接控制相结合，对政府内部的单位通过危机应急管理指挥中心进行直接的控制与指挥，对非政府危机应对主体则通过相关法律进行间接控制。一个多维网络组织结构只以一个行政首长为中心。非政府应对主体没有公共人事与财政权力，网络组织结构通过标准的法律规范来确定其权利与义务，以实现对其的间接控制。

（5）职能分散化。政府应急管理多维网络组织有更大的灵活性。政府应急管理组织的行政首长可以根据具体的应急事件的性质和影响大小选用机构，机构的大小也同时确定，所以具有动态性。特别是由于其有相当一部分职能是由政府外部的组织或人员提供的，使应急管理组织的灵活性极高，并能集中精力做自己最擅长的事。同时，由于政府外部的组织或人员履行政府的部分管理公共危机权力的职能，相应的责任也就得以分散，政府不再是公共危机中危机的焦点。

（6）互动合作。在网络多维组织结构下，各个自主的组织单元资源有限，无法像事业部那样自给自足。只有通过与各危机应对单位的广泛合作，才能有效地完成工作任务，这种基层单元之间的主动交往。为资源在组织体系内部的合理流动和整合提供了重要的途径。也进而形成了多维网络组织结构的突出优点。

（7）网络与技术平台。政府应急管理多维网络组织结构的设计是依托网络技术优势，信息流程短，信息充分，十分有利于政府应急管理指挥机构在公共危机的特殊情境下准确、迅速、有效地作出决策。