行政应急管理体制的基本构造

(一)行政应急管理体制的基本构造

从形式逻辑上讲，由于行政应急管理体制是行政管理体制的下属概念，而行政管理体制则是体制的下属概念，因而，揭示行政应急管理体制的基本构造必须从“体制”和“行政管理体制”这两个基本概念的内涵入手。何为体制?根据《辞海》的释义，它是国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。⁽⁸⁾而《现代汉语词典》的释义则是“国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。⁽⁹⁾据此，体制是特定主体内部的组织制度。那么何为行政管理体制?学界的主流观点认为，它是政府的机构设置、职能配置、与职能相应的事务管理制度及权力运行机制的总称。⁽¹⁰⁾据此，行政管理体制是由机构、职能与运行机制等要素所构成的。我们认为，根据行政应急管理体制的上述两个上位概念的基本含义，可以将其界定为由应急性行政机关、应急性行政权力和应急性机制所组成的制度体系。这三个要素，也就是行政应急管理体制的基本构造。

应急性行政机关是指具有行政主体资格，根据国家宪法、法律、法规或规章的规定处置突发公共事件，行使应急性行政权力的政府机构，主要指中央和地方政府及其职能部门。例如美国的联邦紧急事务管理署、澳大利亚的应急管理中心和我国的国家防汛抗旱指挥部，等等。应急性行政权力是指应急性行政机关在应对各类突发公共事件过程中，依法享(负)有并行使的各类抽象的或具体的职权(职责)。如发布紧急命令、制定应急性法规或规章，以及实施应急行政征用或征收，等等。应急性运行机制是指应急性行政机关能够依法、高效行使应急性行政权力以便处置突发公共事件，从而恢复社会正常秩序的机理。如应急响应机制、预警机制、信息公开机制，等等。

这三个基本要素在行政应急管理体制中都具有相对独立的功能或地位，相互之间不能代替。应急性行政机关是享有并行使应急性行政权力的载体，是区别应急性行政管理体制与常态下的行政管理体制的形式要件。如果应急性行政机关设置不科学，例如，应急性机关臃肿或重叠，则必然造成人浮于事，应急处置效率低下等负面效果;再如，应急性行政机关缺失，则将错失处置突发公共事件的良好时机，造成应急处置的被动局面(SARS事件已经给我们提供了恰当的例证)，⁽¹¹⁾从而都将影响应急管理体制整体功能的有效发挥。应急性行政权力是应急性行政机关处置突发公共事件，保障国家、社会和公民利益以及恢复正常社会秩序的手段，是体现应急性行政管理体制的实质要件。如果应急性行政机关没有被授予足够强大的应急性权力，或者只行使常态下的行政权力，那么应急性行政管理体制根本就无法发挥其应有功能，也就无所谓有效应对突发公共事件。应急性运行机制是应急性行政管理体制启动、运作和结束的标杆。通过应急性运行机制，应急管理体制的各个环节才能够被有机地联结起来，应急性行政机关才能有效实施各类应急性权力。如果应急性运行机制缺损，那么应急管理体制的各个环节就会断裂。由此可见，只有应急管理体制的三个基本要素正常运作，作为整体的应急管理体制才能发挥其应有功能，缺乏上述三个要素之一，应急管理体制要么名不符实、要么陷入瘫痪状态。

从行政应急管理体制的基本构造中，我们可以发现行政应急性机构设置只是当代我国应急管理体制建构的一个方面而已，而将应急管理的机制与体制加以并列或者认为应急管理的体制是应急机制的下属概念的观点也是极为错误的。