推动应急预案法制化建设

应急预案法制化是指应急预案的制定和实施需通过法律加以规范和保护。自2007年11月1日《突发事件应对法》施行以来，应急预案法制化的目标得以实现。在该法第二章预防与应急准备中，具体规定了应急预案的体系、应急预案的制定根据和主要内容、应急预案制定中的危险分析、应急培训和演练、应急保障等内容，基本上实现了“有法可依”。然而，必须看到，该法主要是对应急预案的一些实体性内容做出了规定，对如何制定应急预案等程序性内容没有涉及，仅是在第十七条规定，“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。”目前，尚未见到国务院对此明文加以规定。因此，国务院办公厅应当根据本条规定，抓紧研究起草有关应急预案的制定和修订程序的规定，及时提请国务院发布实施。实际上，我们完全可以在不久的将来，制定一部《预案法》，将应急预案的实体性和程序性内容囊括其中，实现对应急预案的全面而规范的调整。

我国的突发事件应急预案体系已经基本建立，但现在的应急预案都是在《突发事件应对法》正式公布实施前制定的。当前，各级政府及其有关部门应当根据该法的规定，抓紧对各自负责制定的应急预案主要从以下两个方面进行再次审核。一是合法性。政府和政府有关部门制定的应急预案，在性质上属于行政规范性文件，效力低于、法律法规，因而不得与有关法律、法规相抵触。二是应急预案之间相互协调、衔接情况。按照该法规定，我国各级各类应急预案应当是一个完整的体系，下级政府及其有关部门制定的应急预案应当与上级政府及其有关部门的应急预案相一致，不得相互矛盾。

在应急预案法制化建设中，还需要完善的一项制度是官员问责制。问责制是对政府机关及其工作人员的责任进行追究的一种现代行政制度。这一制度是现代政府强化和明确责任，改善政府管理、建设责任政府的本质要求，是贯彻权责统一原则的体现，也是推进依法行政的重要保证。按照应急预案的规划，政府机关及其工作人员被赋予了相当广泛的紧急权力来应对突发事件，这是履行行政职责，实现公益目的所必需的。然而，这种权力并不是不受任何限制的，它要符合合法性原则、合理性原则和应急性原则，不得违法或不当行使，否则，应当依法承担相应的法律责任。通过实现权力与责任的统一，依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权需赔偿。实施问责制的目的，是要强化官员对人民的责任心，提高服务质量，保证行政亲民、高效、廉洁。对此，所有官员的个人行为和业绩都要受到监督。政府及其官员必须公开自己的政治活动，为自己的言行举止、工作方法和效果负责，并接受来自上级和选民的多种方式的评判，甚至是罢免和起诉。目前，在应急活动领域，行政首长处事不利时，一般会采用引咎辞职的方式承担责任。这一方式显示了我国政府依法行政与国际化接轨的程度，也充分体现了现代政府的服务性与责任制的本质属性，是“责任政府”的具体落实。