§2．3建设项目管理体制

§2．3　建设项目管理体制

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，传统的建设与管理模式的弊端日趋显现。我国在工程建设领域进行了一系列的重大改革，从以前在工程设计和施工中采用行政分配、缺乏活力的计划管理方式，而改变为以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以工程监理单位为主体的技术咨询服务体系的三元主体，且三者之间以经济为纽带，以合同为依据，相互监督，相互制约，构成建设项目组织管理体制的新模式。国家水利部《水利工程建设项目管理规定》指出：“水利工程建设要推行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制”。通过推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制等改革举措，即以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和工程监理制为服务体系，构筑了当前我国建设项目管理体制的基本格局。

2．3．1　项目法人责任制

实行项目法人责任制是我国建设管理体制的改革方向。从目前来看，有关建设项目法人责任制的实施工作，还处于初始阶段，需要进一步积极探索。

项目法人责任制的前身是项目业主责任制。项目业主责任制是西方国家普遍实行的一种项目组织管理方式。在我国建立项目法人责任制，就是按照市场经济的原则，转换项目建设与经营机制，改善项目管理，提高投资效益，从而在投资建设领域建立有效的微观运行机制的一项重要改革措施。项目法人责任制的核心内容是明确了由项目法人承担投资风险，明确了项目法人不但负责建设而且负责建成以后的生产经营和归还贷款本息。项目法人要对项目的建设与投产后的生产经营实行一条龙管理，全面负责。我国实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

实行项目法人责任制，是建立社会主义市场经济的需要，是转换建设项目投资经营机制、提高投资效益的一项重要改革措施，体现了项目法人和建设项目之间的责、权、利，是新形势下进行项目管理的一种行之有效的手段。

实行项目法人责任制，一是明确了由项目法人承担投资风险，因而强化了项目法人及投资方和经营方的自我约束机制，对控制工程概算、工程质量和建设进度可以起到积极的作用。二是项目法人不但负责建设而且负责建成以后的经营和还贷，对项目的建设与投产后的生产经营实行一条龙管理，全面负责。这样可以把建设的责任和生产经营的责任密切结合起来，从而较好地克服了基建管花钱、生产管还贷，建设与生产经营相互脱节的弊端。三是可以促进招标工作、建设监理工作等其他基本建设管理制度的健康发展，提高投资效益。随着以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为特征的现代企业制度在工程建设领域的应用，项目业主责任制同现代企业制度相结合，发展成为项目法人责任制。

按国家水利部相关文件规定：“根据水利行业特点和建设项目不同的社会效益、经济效益和市场需求等情况，将建设项目划分为生产经营性、有偿服务性和社会公益性三类项目。自1995年4月22日起，今后新开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人责任制；其他类型的项目应积极创造条件，实行项目法人责任制。”文件还规定了项目法人的主要管理职责是：对项目的立项、筹资、建设和生产经营、还本付息以及资产保值的全过程负责，并承担投资风险。具体包括八点：

（1）负责筹集建设资金，落实所需外部配套条件，做好各项前期工作。

（2）按照国家相关规定，审查或审定工程设计、概算、集资计划和用款计划。

（3）负责组织工程设计、监理、设备采购和施工招标的工作，审定招标方案，要对投标单位的资质进行全面审查，综合评选，择优选择中标单位。

（4）审定项目年度投资和建设计划，审定项目财务预算、决算，按合同规定审定归还贷款和其他债务的数额，审定利润分配方案。

（5）按照国家相关规定，审定项目（法人）机构编制、劳动用工及职工工资福利方案等，自主决定人事聘任。

（6）建立建设情况报告制度，定期向水利建设主管部门报送项目建设情况。

（7）项目投产前，要组织运行管理班子，培训管理人员，做好各项生产准备工作。

（8）项目按批准的设计文件内容建成后，要及时组织验收和办理竣工决算。

2．3．2　招标投标制

在旧的计划经济体制下，我国建设项目管理体制是按投资计划采用行政手段分配建设任务的，形成工程建设各方一起“吃大锅饭”的局面。建设单位不能自主选择设计、施工和材料设备供应单位，设计、施工和材料设备供应单位靠行政手段获取建设任务，从而严重影响我国建筑业的发展和建设投资的经济效益。

招标投标制是市场经济体制下建筑市场买卖双方的一种主要竞争性交易方式，是由建筑生产特有的规律所决定了的。我国推行工程建设招标投标制，是为了适应社会主义市场经济的需要，促使建筑市场各主体之间进行公平交易、平等竞争，以提高我国水利水电项目建设的管理水平，促进我国水利水电建设事业的发展。关于招标投标的详细内容见第5章。

2．3．3　建设监理制

工程项目管理和监理制度在西方国家已有较长的发展历史，并日趋成熟与完善。随着国际工程承包业的发展，国际咨询工程师联合会（FIDIC）制定的《土木工程施工合同条件》已为国际承包市场普遍认可和广泛采用。该合同条件在总结国际土木工程建设经验的基础上，科学地将工程技术、管理、经济、法律结合起来，突出施工监理工程师负责制，详细地规定了项目法人、监理工程师和承包商三方的权利、义务和责任，对建设监理的规范化和国际化起到了重要的作用。无疑，充分研究国际通行的作法，并结合我国的实际情况加以利用，建立我国的建设监理制度，是当前发展我国建设事业的需要，也是我国建筑行业与国际市场接轨的需要。

国家水利部是建设监理制推行最早的行业管理部门之一。在《水利工程建设管理规定》中指出：“在我国境内的大中型水利工程建设项目，必须实施建设监理，小型水利工程建设项目也应逐步实施建设监理。本规定中的‘水利工程’包括防洪除涝工程、灌溉排水工程、水力发电工程、乡镇供水工程、给排水工程、水土保持工程、环境水利工程、水利系统的地方电力工程及其配套和附属工程，以及外资、中外合资兴建的水利工程”。