建设项目的规划管理

第四章　建设项目的规划管理

第四十条　市城乡规划主管部门负责以下建设项目的规划管理：

（一）主城区的建设项目；

（二）跨区县（自治县）的建设项目；

（三）法律法规规定由市城乡规划主管部门管理的建设项目。

前款规定以外的建设项目，由所在地的区县（自治县）城乡规划主管部门负责规划管理。其中，国务院及其有关部门以及市人民政府要求由市城乡规划主管部门出具规划手续的，由市城乡规划主管部门负责出具。

【条文主旨】

本条是对重庆市建设项目规划管理职责划分的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第十一条。

【学习要点】

一、建设项目规划管理权限

《城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本条例第六条第三款规定：“市城乡规划主管部门负责重庆市的城乡规划管理工作，其他区县（自治县）城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”这就确定了重庆市和区县（自治县）规划管理权限划分的原则，并对规划制定、建设项目规划管理以及对规划实施的监督检查等三方面规划管理权限的划分明确了方向。本条就是针对建设项目规划管理部分，按照属地管理原则进行的细化。

同时，《城乡规划法》等法律法规对上级行政机关监督检查下级行政机关的工作作出了明确规定。《城乡规划法》第五十七条规定：“城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。”具体实施上述这些法律条文，就需要对管理权限进行明确划分，才能明确行政责任、提高办事效率，做到“谁许可、谁负责”，也有利于明确层级监督责任。

二、近年来重庆市建设项目规划管理权限的演变

（一）主城区实行城乡一体化管理

2002年，重庆市政府作出了《关于同意加强都市发达经济圈规划管理工作有关问题的批复》（渝府［2002］225号），明确重庆市自2003年起，主城九区5473平方千米内城乡规划的编制、实施及监督，全部由市城乡规划主管部门实行一体化管理，主城区外31个区县（自治县）则按照“一级政府、一级事权”的原则，行使规划编制、实施及监督的自主权。这就确立了主城区范围由市城乡规划主管部门统一实施管理的体制。

（二）市人民政府实施两轮四次区县扩权，下放多项建设项目规划管理权限

2006年，重庆市政府出台了《重庆市人民政府关于创新行政管理培育六大区域性中心城市的决定》（重庆市人民政府令第200号），将92项行政权项赋予万州、黔江、涪陵、永川、江津、合川等六大区域性中心城市人民政府或其有关部门行使；2007年初重庆市人民政府出台了《重庆市人民政府关于取消、停止实施或调整第六批行政审批项目的决定》（重庆市人民政府令第202号），将89项行政权项赋予各区县（自治县）人民政府或其有关部门行使；2007年12月重庆市人民政府又出台了《重庆市人民政府关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定》（重庆市人民政府令第209号），将赋予万州等六区人民政府或其有关部门行使的83项行政权项扩大，赋予全市其他区县（自治县）人民政府或其有关部门行使；另外将33项行政权项赋予除主城九区以外的区县（自治县）人民政府有关部门行使。该文件明确：赋予万州等六区197项行政权；赋予主城九区136项行政权；赋予其他25个区县188项行政权。其中，涉及建设项目规划管理权限下放或简化的如下：

1.部分重大特殊建设项目规划管理权：除主城九区外，以下项目调整下放至区县规划行政主管部门

（1）自然保护区，森林公园，地质公园，历史文化名镇、街区内的建设项目（市级及以上文物保护项目除外）。

（2）跨渠江、涪江、綦江、大宁河、小江五条江的桥梁、隧道工程。

（3）总装机小于1万千瓦的水电站工程。

（4）垃圾处理场、污水处理厂、固废物处置场。

（5）一般港口。

（6）限额以上的基建技改项目，重要的房地产开发项目（按《国务院关于投资体制改革的决定》要求，由省级规划行政主管部门出具规划许可文件除外）。

2.非区域性市管建设项目规划管理权和重大基础设施建设项目规划管理权：除主城九区，以下区域性重大基础设施建设项目外，调整下放至区县规划行政主管部门

（1）由国务院、国家发改委立项、核准或备案的建设项目。

（2）铁路、高速公路、轨道交通和机场建设项目；长江、嘉陵江、乌江的桥隧、港口和码头工程。

（3）机场发展控制区的建设项目。

（4）军事设施建设项目。

（5）放射性建设项目。

（6）发电项目以及220kV及以上的输变电工程。

（7）国家级和省级风景名胜区核心景区内的建设项目。

（8）市级以上文物保护单位建设控制地带内的建设项目。

三、重庆市建设项目规划管理权限划分

（一）按属地管理原则进行的划分

结合管理现状及其发展趋势，按照重庆市政府出台的有关简政放权的文件精神，以属地管理原则为基础，以行政区划的范围作为规划管理的边界，涉及不同行政区域的，以其共同上级为主体，在1998年《重庆市城市规划管理条例》的基础上，本条例对市城乡规划主管部门和区县（自治县）城乡规划主管部门对建设项目规划管理权限重新作了划分。

1.主城区的建设项目

本条例所称主城区，是指主城九区5473平方千米范围，包括渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区和巴南区等九个行政区（在国务院批准的《重庆市城乡总体规划》中，主城区又被称为都市区的规划区）。按照《城乡规划法》第十一条的规定，该范围内的建设项目应由市城乡规划主管部门统一进行管理。

2.跨区县（自治县）的建设项目

跨区县建设项目是指一个工程不完全在一个区县（自治县）范围内建设，而是需要跨两个或两个以上区县（自治县）的建设项目，主要是线性的项目，如铁路、公路、长输管线等。这类项目的办理要么由建设项目涉及的有关区县协调一致后分别办理，要么由所在区县城乡规划主管部门共同的上级城乡规划主管部门办理。而本条例从保障办件效率及其整体性的角度考虑，规定此种情况由各区县共同的上级管理部门——市城乡规划主管部门办理。日常工作中常遇到的项目主要有以下五类：一是公路，包括高速公路、高等级公路；二是轨道交通，包括国家铁路、城际铁路；三是水力发电项目；四是输电线路；五是输油输气等长输干管。在管理实践中，对于这类建设项目，在市城乡规划主管部门办理选址意见书、规划条件函之前，通常需由建设项目所在地区县（自治县）城乡规划主管部门出具选址的初审意见或规划条件函初步意见。

3.全部位于某一区县（自治县）辖区内的建设项目

除法律法规规定由市城乡规划主管部门管理的外，其余全部位于某一区县（自治县）辖区内的建设项目，由建设项目所在地的区县（自治县）城乡规划主管部门按照属地管理原则进行管理，办理有关规划手续并进行规划管理。各区县（自治县）城乡规划主管部门要注意切实做好建设项目规划审批工作，不得越级、越权审批建设项目，也不得推诿、不作为，不得对于应当受理审批的建设项目不予审批；对于重大建设项目，各区县（自治县）城乡规划主管部门要建立前期研究机制、规划许可的“绿色通道”机制以及跟踪管理机制，加强规划服务和批后管理。对于确需市城乡规划主管部门协调或解决问题的重大建设项目，要及时上报，共同研究，及时处理。

（二）特殊规定

1.法律法规规定由市城乡规划主管部门管理的建设项目

国家法律、行政法规或地方性法规明确规定了一些特定的建设项目需由市城乡规划主管部门进行管理。例如，按照《文物保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定，全国重点文物保护单位建设控制地带内的建设项目应由市城乡规划主管部门管理；按照《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，铁路、城市轨道；跨越长江、嘉陵江、乌江的桥隧等建设项目也应由市城乡规划主管部门管理。

2.出具“规划手续”的特殊规定

国务院及其有关部门以及市人民政府要求由市城乡规划主管部门出具规划手续的，由市城乡规划主管部门负责出具。这里的“出具”，是指市城乡规划主管部门根据上级机关的明文要求出具的文书类型（函、证明或选址意见书），出具该文件；该项目其他的审批或许可文件通常仍可按属地化管理原则由区县规划部门办理。例如，在其他区县（自治县）内进行建设，需要由国家或重庆市发改委、经委批准、核准的大型建设项目，要求由省级城乡规划主管部门出具选址意见书作为依据的，市城乡规划主管部门应负责审查，审查合格的，出具选址意见书，但用地规划许可证、建设工程规划许可证等其他的规划手续还是应由区县（自治县）城乡规划主管部门负责出具。这样的规定有利于明确责任，即谁出具的文书、谁进行的审批、谁进行的许可，有关责任就由谁承担。

第四十一条　按照国家规定需要有关主管部门批准或核准的建设项目，以划拨方式提供国有建设用地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或核准前，应向城乡规划主管部门申请核发选址意见书；其他建设项目不需要申请核发选址意见书。

建设单位申请核发选址意见书，应提交拟建项目说明等材料。城乡规划主管部门自受理之日起二十个工作日内，会同有关部门进行审查，作出是否同意选址的决定。

【条文主旨】

本条是关于核发建设项目选址意见书的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三十六条。

【学习要点】

一、建设项目选址的地位和作用

建设项目选址是法律赋予城乡规划主管部门的特定职能，建设项目选址意见书是由城乡规划主管部门依法审核的建设项目选址的法定凭据。《城乡规划法》和本条例赋予了城乡规划主管部门对以划拨方式提供国有土地使用权，需要有关部门批准或核准的建设项目进行选址的规划管理职能。建设项目是否符合城乡规划是该项目可行性研究的基础条件。因此城乡规划主管部门通过对建设项目的选址和布局是否符合城乡规划进行审查之后，核发的选址意见书是投资主管部门批准、核准该建设项目的依据。

总体来讲，建设项目选址主要有以下三个方面的作用：

1.在实施城乡规划方面的作用

城乡建设是由数量众多、性质不一、规模不同的建设项目所构成的复杂的系统工程。每一个建设项目都与城乡的自然环境、功能布局、空间形态以及基础设施条件等密切相关，同时建设项目之间往往还存在着相互联系和影响。一个选址合理的建设项目，既有利于自身的发展，又能对城乡长远发展起到促进作用。反之，一个选址失当的建设项目，既无益于自身发展，还会对城乡的长远发展带来不利影响，甚至对人民的生命和财产造成难以弥补的损失。例如2002年，重庆武隆县发生的高切坡垮塌事故，致使9层楼房被摧毁掩埋，造成79人死亡。究其主要原因，就是在实施城市规划过程中，违反依法批准的总体规划，盲目在地质灾害多发地段选址建设居民楼，导致了惨剧发生。只有科学制定城乡规划，合理确定建设用地，加强对建设项目选址布局的研究论证，才能保证建设项目的科学性，不致因建设项目选址的重大失误对城市造成不利影响。

2.在宏观调控方面的作用

加强对建设项目选址的管理，还有利于增强政府宏观调控的能力，保证各项建设能够有计划、有步骤地按照规划进行，最终取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。通过对建设项目按城乡规划进行选址，对建设项目加以引导，为建设项目的可行性提供规划依据，对维持投资和建设秩序，促进国民经济又好又快地发展具有重要意义。2007年，国务院为了加强和规范新开工建设项目的管理，规定了规划区内的建设项目选址和布局必须符合城乡规划；各级投资主管部门、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工建设项目管理联动机制；对未取得选址、用地预审和环评审批文件的建设项目，投资主管等部门不得批准。这些规定都体现了城乡规划在建设项目选址以及在宏观调控中发挥的作用。

3.在批准、核准建设项目方面的作用

本条例规定建设单位在报送有关部门批准或核准前，应向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，体现了建设项目选址在批准或核准方面的具体作用。这里明确了建设项目选址是有关部门批准或核准建设项目的前置条件和依据，这里的有关部门主要是指投资主管部门。如果需要进行选址而未取得选址意见书的建设项目，建设单位就不具备向投资主管部门申办批准或核准的条件。如何判断哪些建设项目需要进行选址，在选址意见书的适用范围部分进行阐释。

二、选址意见书的属性和适用范围

（一）选址意见书属于非行政许可类审批

《城乡规划法》施行以前，城乡规划主管部门在选址阶段核发的是“建设工程选址意见书”，属于行政许可。所有的建设项目，不论以何种方式立项，都需要办理选址意见书并确定规划设计条件。当时的选址意见书的内容包含建设用地面积、规划用地性质、容积率、建筑密度、绿地率等各项规划控制要求。建设单位取得了选址意见书和设计条件通知书，即取得了建设项目选址定点的许可，明确了建设用地范围和规划设计条件，就可以开展下一步方案设计。

《城乡规划法》施行后，建设项目选址意见书作为建设项目符合城乡规划的凭证，一般不需要提供具体的规划设计条件，是城乡规划主管部门核发的非许可类审批文件，且不再作为行政许可。这是因为，《行政许可法》对行政许可的定义是：“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”《城乡规划法》施行后，对选址意见书的主要内容进行了重大调整，不再需要明确建设用地的具体范围以及容积率、建筑密度、绿地率等规划设计条件，申请人取得选址意见书后，也无法开展方案设计和建设活动。因此，选址意见书不具备构成行政许可的特征，不属于行政许可。根据《城乡规划法》和国家关于建设项目投资管理的有关规定，选址意见书主要用途是作为投资主管部门批准或核准以及审批可行性研究报告的要件。从某种意义上讲，在建设项目投资立项阶段，城乡规划主管部门可以被视为是投资主管部门的协办部门。

（二）适用范围

本条例明确了需申请办理选址意见书的适用范围，即需要有关主管部门批准或核准的建设项目，以划拨方式提供国有建设用地使用权的，需要办理选址意见书。需要指出的是，只有同时具备“需要有关主管部门批准或核准”和“以划拨方式提供国有建设用地使用权”这两个条件的建设项目，才需要申请办理选址意见书。以出让方式取得国有土地使用权的以及非批准、核准类建设项目（即备案类）不需要办理选址意见书。通过下面列举的当前重庆市的一些建设项目类型及相关规定，有助于我们理解和明确建设项目是否需要办理选址意见书。

（1）按国家规定需要批准或核准，以划拨方式提供建设用地使用权的，应当办理选址意见书。例如政府办公楼、政府投资建设的大剧院、体育场馆、图书馆、医院、公租房、廉租房、汽车站、机场、城市道路、轨道交通、消防站等。

（2）按国家规定需要批准或核准，以出让方式提供建设用地使用权的，不需要办理选址意见书，而应为土地主管部门提供规划条件函，建设单位凭土地出让合同等有关文件，直接申请办理建设用地规划许可证。例如卷烟厂、水泥厂、风景旅游区经营性设施等。

（3）按国家规定需备案，以出让方式提供建设用地使用权的，不需要办理选址意见书，应为土地主管部门提供规划条件函，建设单位凭土地出让合同等有关文件，直接申请办理建设用地规划许可证。例如商品房、商场、写字楼、娱乐设施、旅馆、加油站等。

需要指出的是，按国家规定需备案，以划拨方式提供建设用地使用权的，也不必办理选址意见书，例如企业使用非政府性资金投资建设的经济适用房或安置房项目。此类建设项目数量相对较少，按《城乡规划法》和本条例，也不需要办理选址意见书，建设单位可以持土地预审等相关文件直接向城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。如相关部门需城乡规划主管部门出具意见用以征地或征询规划情况，城乡规划主管部门可函告说明规划情况和意见。

三、选址意见书的内容、审批程序和要求

（一）基本内容

建设项目选址意见书的基本内容有：发证机关的审核同意意见、建设项目的基本情况（含建设项目名称、建设单位名称、选址依据、拟选址位置、拟用地面积）、附图及附件。附图与附件由核发机关依法确定，与选址意见书具有同等法律效力。

需要注意，当前重庆市建设项目在办理选址意见书时，一般依据经批准的城乡规划或专业规划。拟用地面积一般根据建设单位申请和规划依据初步确定，还需要填写规划用地性质。目前，法律法规对建设项目选址意见书的附图尚无明确要求，由于选址意见书及其附件附图不是办理规划条件和方案审查的依据，城乡规划主管部门可根据需要确定是否核发附图，而且附图的形式和内容一般可以采取比较简化的形式，主要对建设项目的位置和建设范围进行示意性的作用。

（二）当前重庆市的审批程序

对于按国家有关规定需要办理建设项目选址意见书的，其规划管理的程序一般划分为申请与受理、审查与决定、公布与颁发三个步骤。

城乡规划主管部门收到建设单位提出的建设项目选址意见书的申请之后，应按照行政审批的有关要求，在规定时限内，会同有关部门进行审查，作出是否同意选址的决定。在这一阶段对建设项目的审查一是对建设项目申请的程序性审核，主要审查申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请文书及其所附图纸、资料是否完备和符合要求等；二是对建设项目内容的合规性审核，即根据有关法律规范和依法制定的城乡规划要求，对所申请的建设项目选址提出审核意见。

城乡规划主管部门受理申请和依法审核后，应作出明确答复。对于符合城乡规划的选址，应当核发建设项目选址意见书。对于不符合城乡规划的选址，应当给予书面回复并说明理由。

城乡规划主管部门应在自受理申请之日起会同有关部门进行审查，作出是否同意选址的决定时限是二十个工作日。建设项目选址意见书虽然不是行政许可，但属于一项重要的审批事项，而且许多选址都涉及相关部门的协同审查从而才能对选址可行性作出判断。同时建设项目的选址对该建设项目的推进具有重要的作用，所以本条第二款仍然参照《行政许可法》第四十二条作出了二十个工作日的时限规定。

（三）会同部门审查

建设项目要在一定的区域范围内选址，除需符合规划要求外，还要符合一些相关部门的特定要求。当前重庆市的建设项目在选址阶段，一般要考虑消防安全要求、地质灾害危险性评估要求、建设用地预审要求、国家安全要求、环境保护要求以及各项市政基础设施配套要求等。城乡规划主管部门在受理建设项目选址申请后，要根据有关规划和法律法规要求，确定建设项目选址涉及的部门，并会同这些部门进行审查。

在规划管理实践中，会同部门审查一般有三种形式：

1.主协办制度

即在办理审批事项时，将审批部门作为主办部门，其他相关部门作为协办部门，由主办部门受理申请，同时将建设单位提交的协办材料送协办部门征求意见，协办部门在规定时限内审查并直接回复主办部门是否同意，主办部门收齐协办意见后审查并作出决定。当前，重庆市主城区非市政类建设项目的选址、建设用地规划许可和建设工程规划许可实行的是主协办制度，具体内容可参考《重庆市建设领域行政审批制度改革试点规划环节实施办法》，协办部门的审查时限一般为十个工作日。重庆市其他区县根据实际情况参照执行。

2.建设单位直接征求相关部门意见

由于市政类建设项目一般比较复杂，涉及的专业技术的内容较多，因此，重庆市主城区市政类建设项目的选址没实行主协办制度，而是由建设单位直接征求相关部门意见。相关部门同意后，建设单位再向城乡规划主管部门申请选址。

3.城乡规划主管部门召集相关部门会审

城乡规划主管部门对特殊的建设项目也可采取会审的方式集中审查决定。例如重庆市在公共租赁住房的建设中，为提高审批效率，通常在选址和规划设计方案审批时，召开各部门会审会，请相关部门集中进行审查和审批。审查前，一般应当将需要审批的建设项目的资料和相关文件提前送达与会部门，以便提高会审效率和及时作出决定。

四、相关概念及规定

（一）建设项目

《辞海》（1999年版）对“建设项目”的定义为：在一定条件约束下，以形成固定资产为目标的一次性事业。一般而言，一个建设项目由一个或若干个互有内在联系的单项工程所组成，在实施时有一次同时完成和分期实施完成等情况。应当指出，并非所有的建设项目都是规划管理的对象，如采矿、工业设备的建设等就不需进行规划管理。规划管理的建设项目一般位于规划区范围内，需要使用土地，并在该土地上通过建设活动最终会形成建（构）筑物。

（二）批准与核准

在计划经济体制下，建设项目投资的主体主要是国家。政府对建设项目投资的管理手段单一，不论建设项目大小，一律实行审批制。随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，2004年7月，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号），决定彻底改革过去不分投资主体、不分资金来源、不分建设项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的投资管理办法。对于企业不使用政府投资的建设项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制或备案制。

1.批准

即投资主管部门根据有关法律法规对政府投资建设项目和使用政府性资金的企业投资建设项目进行投资审批管理。具体而言，投资主管部门负责对项目建议书、可行性研究报告和投资概算进行审批。其中，可行性研究报告由具有相应资质的咨询机构编制；投资概算由具有相应资质的设计单位编制。

2.核准

即投资主管部门根据有关法律法规对企业投资的重大建设项目和限制类建设项目进行核准。需要指出的是，核准适用于不使用政府性资金的企业投资建设项目。重庆市根据国家有关标准，制定了《政府核准的投资项目目录（重庆市）》，对核准目录内的企业投资建设项目实行核准制。由投资主管部门负责从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化生产力布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查核准，除此之外的其他事项由企业自主决策、自担风险。投资主管部门对企业投资建设项目的核准手续，须作为建设项目单位办理其他相关行政许可事项的基本依据。

3.备案

即按照属地原则，对《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资建设项目，实行登记备案，投资主管部门主要从国家法律法规、产业政策、行业准入标准，以及是否属于建设项目备案范围等方面进行备案确认，为企业自行投资决策提供咨询引导。政府实行备案制的目的，是为了全面掌握投资意向信息，及时、准确地监测社会投资运行情况，适时发布投资信息，引导社会投资方向。

（三）土地的划拨

《土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；④法律、行政法规规定的其他用地。”

2001年，国土资源部颁布了《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）对划拨土地类型作了更具体详细的规定，对符合该目录的建设项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以从划拨方式提供土地使用权。一般而言，政府投资实施的建设项目比如国家机关、基础设施、公益事业等建设项目，多属划拨用地。企业使用土地，有的可以享用划拨方式，更多的是享用出让方式，例如住宅建设项目中的保障性住房就可以按划拨土地程序办理，若是商品房开发建设项目就须按“招标、拍卖、挂牌”出让程序办理，享用哪一种方式使用土地，目前主要依据《划拨用地目录》。

第四十二条　在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准后，建设单位应持投资主管部门批准、核准文件等材料，向城乡规划主管部门申请建设用地规划许可。

城乡规划主管部门自受理建设用地规划许可申请之日起二十个工作日内作出决定。同意的，城乡规划主管部门应依据经依法批准的详细规划核定建设用地的位置、面积，划定规划建设范围，核发建设用地规划许可证及附件、附图；作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地主管部门申请办理国有建设用地使用手续。

【条文主旨】

本条是关于以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目核发建设用地规划许可证的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三十七条。

【学习要点】

一、建设用地规划许可的地位和作用

《城乡规划法》和本条例赋予了城乡规划主管部门对建设用地进行规划许可的管理职能。建设用地规划管理是实施城乡规划的基础，是实施城乡规划管理的基本任务和核心内容之一。其目的是确保城乡规划依据法定内容实施，其核心是保证城市、镇的土地利用严格按照城乡规划科学安排，做到合理用地、节约用地、提高土地利用率。其作用是：有效控制各项建设合理使用规划区内的土地，保障规划实施；节约建设用地，保护耕地，促进城乡统筹和协调发展；综合协调各方面关系，提高建设用地的经济、社会与环境的综合效益；依法协调规划中存在的问题，保障建设项目实施时的正常使用，同时不断完善和深化城乡规划。

一般而言，在城市、镇规划区内使用国有建设用地的建设项目和建设工程，需要在城乡规划主管部门办理建设用地规划许可和建设工程规划许可。建设用地规划许可主要通过审查确定建设项目是否符合城乡规划，凡符合城乡规划的，应当确定其建设用地范围和规划设计条件。建设工程规划许可主要审查建筑工程的功能是否完善，布局是否合理，设计方案是否满足规划设计条件、国家有关规范要求。

二、建设用地规划许可证的办理依据

建设用地规划许可证是经城乡规划主管部门依法审核，建设用地符合城乡规划要求的法律凭证。在城市、镇规划区，所有建设项目，不论是通过划拨还是出让方式取得国有土地使用权的，都需要申请办理建设用地规划许可证。

本条例规定，经依法批准的详细规划是城乡规划主管部门进行建设用地规划许可的依据。详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划两类型。控制性详细规划一般以规划地块为基础，对每个规划地块进行详细研究，确定规划地块的范围、规划用地面积、规划用地性质、容积率、建筑密度、绿地率等规划指标，明确与周边规划城市道路的关系等；修建性详细规划一般以建设项目的用地范围为基础，对特定的规划内容进行更深入的研究，确定建筑规模、建筑布局、建筑高度、开敞空间、绿化布置、建筑形态、内部道路、场地竖向等具体内容。因此，详细规划是城乡规划主管部门核定建设用地的位置、面积，划定规划建设用地范围，核发建设用地规划许可证及附件、附图的依据。而且按照《城乡规划法》和《重庆市城乡规划条例》的规定，所有的详细规划都有法定的审批、审定程序，没有详细规划作为依据，城乡规划主管部门不能作出用地规划许可，这也严格控制了城乡规划主管部门作出行政许可时的随意性，体现了依法行政的要求。

另外，在城乡建设实践中，还存在许多确因公共利益需要进行的道路、管网等市政工程设施，而暂时还没有详细规划作为依据的情况。我们认为，在特定情况下，城乡规划主管部门也可依据有关主管部门编制的专业规划作为办理市政工程建设项目建设用地规划许可证的依据。应当注意的是，城乡规划主管部门在办理此类用地规划许可时，不能违背城乡总体规划的强制性规定，也不能侵害相关利害关系人的合法权益。

三、建设用地规划许可证的主要内容、办理程序和要求

（一）主要内容

《城乡规划法》施行以前，重庆市的建设用地规划许可证及其附件内容比较简单，主要包括被许可单位名称、建设用地面积、用地范围及附图，不包括具体的规划设计条件。

《城乡规划法》施行后，重庆市对建设用地规划许可证内容进行了重大调整，建设用地规划许可证的主要作用之一是提供规划设计条件，建设用地规划许可证的内容主要包括证件、附件及附图。证件包含了发证机关的审核同意意见、用地单位、建设项目名称、用地位置、用地性质、用地面积、建设规模、附图及附件名称和遵守事项；附件的内容包含规划管理要求和设计条件，如规划用地性质、建设用地面积、容积率、建筑规模、建筑密度、绿地率、建筑高度、公共服务设施配套要求、建筑风格、建筑色彩等内容；除了道路、线路、隧道等线性的基础设施建设项目之外，建设项目的附图通常在1∶500现状地形图上制作，包括建设用地红线、道路规划控制线、建筑控制线、规划范围线以及所涉及的城市黄线、绿线、蓝线、紫线等内容。

（二）办理程序

本条第二款规定了申请和核发建设用地规划许可证的要求。办理建设用地规划许可证，其规划管理的程序一般划分为申请与受理、审查与决定、公布与颁发三个步骤。

在重庆市，目前，需通过划拨方式取得土地使用权的建设项目，建设单位应持投资主管部门批准、核准、备案文件等材料，向城乡规划主管部门提出办理建设用地规划许可证的申请。城乡规划主管部门在规定时限内作出受理、不予受理或要求补正申请材料的决定，同时确定协办部门或需要征求意见的相关部门。不予受理的应向申请人告知理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。同意受理的，城乡规划主管部门应在自受理申请之日起二十个工作日内作出决定。规定二十个工作日时限的依据是《行政许可法》第四十二条。在此期间，城乡规划主管部门的主要工作是发出协办意见（对需要提交协办部门审批的）或请建设单位征求相关部门意见（一般为市政工程建设项目或未实行主协办制度的区县），同意的，按程序审查、审签《建设用地规划许可证》及附件、附图；不同意的，应函复申请人，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

《建设用地规划许可证》及其附件、附图应在法定办理期限届满前完成审签，并向申请人颁发。其中不予许可的行政决定，应当书面说明理由，告知申请人依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。

（三）建设用地规划许可证附图内容及制作要求

除了道路、线路、隧道等是线性的基础设施建设项目之外，建设项目的建设用地规划许可证附图一般以1∶500实测现状地形图为基础进行绘制，地形图由建设单位向有资质的勘察测量单位购买或委托有资质的勘测单位测绘，并需经测绘主管部门审查认可。建设项目规划报建使用的地形图具有有效期限，其有效期由城乡规划主管部门商测绘主管部门确定，超过有效期的地形图需重新确认或重测、补测。

建设用地规划许可证附图内容由城乡规划主管部门根据管理实际确定，一般需要明确建设项目所涉及的各类规划控制线及竖向标高。按目前重庆市规划控制线制作的规定，规划控制线是指按照批准的控制性详细规划、修建性详细规划、相关规划及有关规定划定的建设项目的规划控制界线，包括建设用地红线、规划范围线、规划道路控制线、城市绿线、城市黄线、城市蓝线、城市紫线以及需要实施规划控制的其他界线。

根据规划管理实践，制作规划控制线的注意事项如下：

（1）建设用地规划许可证的附图中应当划定建设项目涉及的所有规划控制线。

（2）规划控制线应当以国土部门勘定的拟用地范围线为基础，以详细规划等依法批准的城乡规划和专业规划为依据，按照有利于实施城乡规划和合理使用土地的原则进行划定。

（3）对于需经招标、拍卖、挂牌方式取得国有土地使用权的建设项目和需经划拨方式取得国有土地使用权的住宅建设项目，其国土拟用地范围线所涉及的控制性详细规划中确定的社会公益性设施用地（如公园绿地、防护绿地、市政设施、教育科研、文化医疗等）不纳入建设用地范围，但应纳入规划范围。

（4）建设用地红线一般为闭合的范围线，在地表或地下相同的高程上，相邻建设项目的建设用地不能重叠（出现重叠可能会引起用地权属方面的矛盾）。若相邻建设项目之间或建设项目与城市道路之间存在零星用地，规划管理部门还应与国土部门或有关单位协商，原则上应按照完整的规划地块将其划入相应的建设项目用地，整体实施建设。

（5）以招标、拍卖、挂牌方式取得土地使用权的建设项目，城乡规划主管部门在办理建设用地规划许可证之前，还应当核实国有土地使用权出让合同附图或建设用地批准书附图是否与城乡规划主管部门前期出具的建设用地红线、规划范围线等一致。若不一致，应与国土部门协商，通过认定或修改原有的规划条件函及建设用地红线、规划范围线确定准确的用地范围，避免给建设项目后期报建带来新的矛盾。

四、建设用地规划许可与土地主管部门批准用地的关系

建设用地规划许可是土地主管部门批准用地的前置条件。未取得建设用地规划许可证，而取得建设用地批准文件、占用土地的，均属违法行为。

在土地管理的法律法规方面，《土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”其中法律、行政法规规定的有关文件中就含有城乡规划主管部门颁发的建设用地规划许可证。《重庆市土地管理规定》第二十三条也明确了，建设单位向区县（自治县、市）土地行政主管部门提出建设项目用地申请需提供规划等部门对该建设项目的有关规划许可或审批文件。

《城乡规划法》第三十九条规定：“对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。”由此可见，规划、国土部门的上位法是互相衔接、互不冲突的。本条例规定建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地主管部门申请办理国有建设用地使用手续，与上位法及相关法律的规定一致。

需要指出，在实际管理操作中，以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，办理建设用地规划许可证时需提供土地主管部门的拟供地意见或预审意见。同意的，准予办理用地规划许可证。这是为了明确建设用地范围，不至出现与周边其他权属用地发生重叠或矛盾。

五、建设用地规划许可证与建设工程设计方案的关系

建设用地规划许可和建设工程设计方案审查是规划管理中紧密联系的两个阶段。建设单位只有取得了建设用地规划许可证才能获得法定的规划条件，也才有进行建设工程方案设计的依据，也即是说，取得建设用地规划许可证是进行方案设计的前提。在取得建设用地规划许可证之前，建设单位若为了加强建设项目前期研究，也可依法查询有关规划要求，开展建设项目前期策划和方案可行性研究，但是，这个过程不属于正式的规划管理工作阶段。

六、建设用地规划许可证与建设项目的关系

在建设活动中，城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证，不仅是城乡规划主管部门确定建设项目用地范围的许可证件，还是城乡规划主管部门根据法定规划确定建设项目规划条件的许可证件，同时也是土地主管部门为建设项目的建设业主办理土地使用权证的规划依据。对于许可相对人而言，建设用地规划许可证是取得该许可证件的建设业主按照证载的规划条件建设特定项目的法律凭证。城乡规划主管部门所核发的每一个建设用地规划许可证是与特定的建设业主与特定的建设项目相对应的。建设用地许可证所批准的建设项目全部实施并经竣工规划核实，该建设用地规划许可证批准的建设项目的规划管理即告终结。若需在该建设用地规划许可证所确定的用地范围内新建、重建建设项目，则须重新办理建设用地规划许可证，以确定新项目的建设业主、用地范围和规划条件。

七、相关概念

（一）建设用地红线

建设用地红线是城乡规划主管部门按照批准的控制性详细规划和有关规定划定的建设项目用地范围的闭合界线。其用地面积（即净用地面积）是计算建设规模、绿地率、建筑密度等的基数。

（二）规划范围线

规划范围线是城乡规划主管部门按照批准的城乡规划和有关管理规定划定的，反映建设项目用地周边一定范围的规划情况的示意线。需要指出的是，规划范围线应在办理建设用地规划许可证附图或规划条件函附图时，根据实施城市规划的合理性和完整性进行划定；该范围线主要提供给国土房管部门，以便其按照有利于实施城市规划和有利于建设项目整体布局的原则，确定征地或拆迁的范围。

（三）道路规划控制线

道路规划控制线是城乡规划主管部门按照批准的详细规划和有关规定划定的规划道路用地范围内的各类控制线，一般包括道路中心线、路缘石边线及规划道路控制边线等。需要指出的是，建设项目不得占用道路控制线内的用地；需要临时占用则需报该道路管理部门认可，报经市政主管部门或交通主管部门批准。

（四）城市绿线

城市绿线是指城市各类绿地范围的控制线。其中，城乡公共绿地的规划范围线，由于涉及各类规划的强制性规定，应当严格控制。

（五）城市黄线

城市黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线。

（六）城市蓝线

城市蓝线是指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。

（七）城市紫线

城市紫线是指国家和省、自治区、直辖市人民政府公布的或城乡规划中确定的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

第四十三条　在城市、镇规划区内以出让方式提供国有建设用地使用权的，在国有建设用地使用权出让前，城乡规划主管部门应依据经依法批准的详细规划等划定规划建设范围，提出拟出让地块的用地面积、使用性质、开发强度等规划条件及附图，作为国有建设用地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有建设用地使用权。

以出让方式取得国有建设用地使用权的建设项目，在签订国有建设用地使用权出让合同后，建设单位应持有效的国有建设用地使用权出让合同和建设项目的批准、核准文件等材料向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。同意的，城乡规划主管部门应在二十个工作日内核发建设用地规划许可证及附件、附图；作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

建设用地规划许可证及附件、附图是建设工程设计方案的依据。

【条文主旨】

本条是关于以出让方式提供国有建设用地使用权的建设项目核发建设用地规划许可证的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三十八条。

【学习要点】

一、两种出让方式的土地办理建设用地规划许可时的不同

在城市、镇规划区，不论是通过划拨还是出让方式取得国有土地使用权的建设项目，都需要申请办理建设用地规划许可证。这两种情况办理建设用地规划许可时的不同之处主要有两个方面：

1.前期规划手续不同

以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，其前期规划手续一般有选址意见书（只需进行投资备案的建设项目不需要办理）；而以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，不需要办理选址意见书，其前期规划手续一般为规划条件函。规划条件函是在土地出让前，由城乡规划主管部门向土地主管部门出具，而不是向建设业主出具的文书。

2.建设单位提交的申请材料不同

以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，办理建设用地规划许可证时需提供土地主管部门的土地预审意见，同意供地的，方可办理用地规划许可证；而以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，需提供的是国有土地使用权出让合同。对于过去已经取得国有土地使用权的建设项目应当提供国有土地使用证。

除上述不同点外，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目办理建设用地规划许可证，其办理程序、内容和附图要求与划拨方式完全一样。相关内容请参阅本条例第四十二条的导读内容。

二、建设用地规划条件函的地位和作用

《城乡规划法》和本条例规定，未确定规划条件的地块，不得出让国有建设用地使用权，这是对出让国有建设用地使用权的强制性规定。规划条件函需经城乡规划主管部门依法审核，并符合城乡规划要求，是土地行政主管部门进行国有建设用地招标、拍卖、挂牌出让时的法定依据和前置要件。在国有建设用地使用权出让的管理工作中，国土部门是主要职能部门，城乡规划主管部门是工作协办部门。土地出让前，城乡规划主管部门依据详细规划提出拟出让地块的规划条件，包括出让地块的位置、使用性质、开发强度等，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。没有规划条件，国土部门就无法确定具体的建设规模，无法测算土地出让金，也就不能进行国有土地使用权的出让。没有规划条件，拟受让土地使用权的单位也无法明确土地的建设条件及确定使用方式。

《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》（渝府发［2008］119号）第十三条规定：“国土部门依据批准的供地计划按拟供应的地块向城乡规划主管部门函询用地规划条件。城乡规划主管部门应按照控制性详细规划要求及时发出建设用地规划条件函及其附图。”

当前重庆市建设用地规划条件函的一般办理程序如下：

（1）凡经营性用地，由国土部门根据土地利用规划、土地年度供应计划和城市房屋拆迁计划等，负责核实建设用地的土地权属情况，向同级城乡规划主管部门提出办理规划条件函申请。

（2）城乡规划主管部门根据国土部门的函，按照控制性详细规划或修建性详细规划的有关要求，向国土部门提交规划条件函。

（3）土地所有权原属农村集体用地的，应先办理农地转用和土地征收手续后，再由国土部门向城乡规划主管部门提出办理规划条件函的申请。

三、建设用地规划条件函的办理依据、内容及附图

（一）办理依据

《城乡规划法》第三十九条提出控制性详细规划是城乡规划主管部门办理规划条件的依据，但考虑到控制性详细规划并不一定已经全部覆盖总体规划确定的规划建设用地范围，规划区范围外仍有一定比例的国有建设用地，以及有些公益性建设项目、市政基础设施建设项目实施的需要等实际情况，本条例将控制性详细规划调整为经依法批准的详细规划，增强了条例的适应性。经依法批准的详细规划主要包括控制性详细规划和修建性详细规划。应注意的是，制定修建性详细规划，不能违背城乡总体规划或控制性详细规划的强制性规定；建设单位或城乡规划主管部门编制修建性详细规划时，须经依法审定后，城乡规划主管部门方可将其作为管理依据。此外，符合国务院及其职能部门、重庆市人民政府批准的交通、能源、水利、通信等有关基础设施的专项、专业规划，在不与依法批准的城乡规划中的强制性内容相冲突的前提下，也可作为办理依据。

《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》（渝府发［2008］119号）第十四条规定：“土地出让范围应当是城乡规划主管部门确定的建设用地范围。拟供应宗地周边城市（镇）道路、绿化等城市（镇）基础设施用地不得纳入供地范围。”因此，城乡规划主管部门划定的建设用地红线不应当包括城市道路和绿化等规划建设用地，应在拟出让的建设用地范围之内。

规划条件函是城乡规划主管部门向国土部门发出的专门用于土地出让的函件。其办理过程首先由土地主管部门向城乡规划主管部门来函要求提供拟出让土地的规划条件，并提供拟出让土地的范围线（需在1∶500实测现状地形图上绘制，并应含地下管网及地下建（构）筑物）。

（二）主要内容及附图

规划条件函应包括文书和附图两个部分。

文书中一般包含规划用地性质、规划指标（规划用地面积、建筑总规模）及其他有关规划要求等内容。重庆市建设用地规划条件函分为两类：一是民用建筑类，二是工业建筑类。另外，在规划条件函中还注明了建设项目须遵循城乡规划主管部门核发的《建设用地规划许可证》及其附件附图或《建设工程规划许可证》及其附件附图中明确的其他规划要求。对此需要进行特别说明：由于国土部门所需的规划条件主要涉及建设用地面积和建筑规模（重庆市目前为地上建筑规模）等需要纳入土地出让合同的内容，而在规划管理中，涉及的规划条件比土地出让金合同中必须包含的内容更为丰富和详细，因此，在规划条件函中进行说明可以提醒相关单位，还有其他规划要求需要遵循。

按重庆市规划、国土部门的有关规定，规划条件函的附图要求采用1∶500的现状地形图为基础，并应明确：建设用地红线、规划范围线、道路规划控制线（含坐标、标高、转弯半径等）、车辆出入口开口方位、规划控制线走廊、现状保护线、绿地保护线、已探明的地下管网、人防、轨道交通等情况。以上内容，在规划条件函附图中应详细、准确，完整地表达各类规划控制要求以及专业、现状控制要求，不要遗漏，否则常常会带来后期管理上的矛盾。

四、土地出让合同与规划条件、建设用地规划许可证的关系

《城乡规划法》和本条例要求，城乡规划主管部门依据经依法批准的详细规划提出的拟出让地块的用地面积、使用性质、开发强度等规划条件及附图，是国有建设用地使用权出让合同的组成部分。因此，建设单位与土地主管部门签订的土地出让合同中约定的“规划条件”应与城乡规划主管部门出具的“规划条件”中的要求一致。城乡规划主管部门在办理建设用地规划许可证时应当验核土地出让合同中的规划条件和城乡规划主管部门提出的规划条件是否一致。若一致，可直接同意审批；若不一致，则要弄清不一致的原因，并与土地主管部门进行协调后，方可确定是否具备核发建设用地规划许可证的条件。

本条第一款规定：“未确定规划条件的地块，不得出让国有建设用地使用权。”这与《城乡规划法》第三十九条规定完全一致。该规定维护了经依法批准的详细规划的权威性，同时也约束了土地主管部门随意出让土地的行为，对城市建设按规划实施将发挥重要的保障作用。

本条第二款明确了建设单位向城乡规划主管部门申请领取建设用地规划许可证的时间，是在签订国有建设用地使用权出让合同之后。城乡规划主管部门办理建设用地规划许可证及附件、附图的法定时限是二十个工作日。办理用地规划许可证之所以需要二十个工作日，一方面是因为用地规划许可是法定行政许可，按《行政许可法》其法定办理时限是二十个工作日；另一方面，是因为土地“招标、拍卖、挂牌”出让后，城乡规划主管部门并不清楚土地出让，比如受让主体等的具体情况，如果建设单位不提出申请，城乡规划主管部门不可能事先制作建设用地规划许可证及附件附图等待建设单位前来领取；此外，城乡规划主管部门还需要时间核对有关内容，有时候还要研究规划依据变化的情况并制作法定文书、附图。因此，本条例对以出让方式取得土地使用权的建设项目的建设用地规划许可的办理时限规定为法定的二十个工作日。

五、相关概念

（一）国有建设用地使用权出让

国有建设用地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将国有土地的使用权在一定年限内让渡于土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，除划拨方式外，应当以出让等有偿使用方式取得。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号，1990年颁布）对土地出让还规定：“土地使用权出让应当签订出让合同。土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。”

土地出让在过去有协议出让和“招标、拍卖、挂牌”出让两种方式。随着我国土地市场的逐渐规范，协议出让方式由于受行政干预比较大、容易造成国有土地资产收益流失、容易滋生腐败等原因，国家在《国土资源部监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发［2004］71号）中规定，2004年8月31日之后，凡经营性用地必须以“招标、拍卖、挂牌”方式出让，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地的使用权。2007年9月，国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）再次进一步明确工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

（二）国有建设用地使用权“招标、拍卖、挂牌”

1.土地招标

这是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。

2.土地拍卖

这是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

3.土地挂牌

这是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

第四十四条　在城市、镇规划区国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位应向城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应提交国有建设用地使用权证或国有建设用地批准书（不需办理国有建设用地批准手续的除外）、建设工程设计方案等材料；需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应提交修建性详细规划。城乡规划主管部门会同有关部门审查，对符合控制性详细规划和规划条件的，在二十个工作日内发出建设工程设计方案审查意见。确需修改建设工程设计方案审查意见的，应当按照原审查程序进行。

建设项目建筑（市政）施工图完成后，建设单位应将有关规划部分的内容报城乡规划主管部门，符合建设工程设计方案审查意见的，经放、验线后，城乡规划主管部门应在二十个工作日内核发建设工程规划许可证及附件、附图。

城乡规划主管部门应依法公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。

【条文主旨】

本条是关于申请和办理建设工程规划许可证的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十条，《行政许可法》第四十二条。

【学习要点】

一、建设工程规划许可证及其法律效力

本条所称建设工程规划许可证，是指城乡规划主管部门依照《城乡规划法》的规定，向在城市、镇规划区内国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程（如：通讯塔台，防洪护岸、水库等）建设的建设单位核发的有关建设工程符合城乡规划的法律凭证。核发建设工程规划许可证的目的是确认有关建设活动在城乡规划中的合法地位，保障有关建设单位的合法权益。建设单位只有在取得建设工程规划许可证后方可申请办理施工许可证和商品房预售许可证等法律文书。

建设工程规划许可证的附图和附件，按照建筑物、构筑物、道路、管线等不同工程的不同要求，由城乡规划主管部门根据法律、法规规定和实际情况制定。附图和附件与建设工程规划许可证具有同等法律效力。

建设工程规划许可证的内容主要包括：建设单位名称、建设项目（工程）名称、建设位置、建设规模、附图及附件名称、本证编号、发证机关、核发日期和遵守事项等；建设工程规划许可证的附件主要包括：建设工程规划许可证附页（目前，重庆市建设工程规划许可证的附页主要包含以下内容：土地性质、投资性质及投资批准（核准）机关及文号、设计单位名称及设计负责人、计入容积率建筑面积，每栋建筑各楼层的层高、楼层建筑面积、居住面积、公建面积、工业面积、停车库面积、停车位个数、其他面积等建设指标、有效期、其他事项等）；建设工程规划许可证的附图主要包括：建筑（市政）施工图有关规划部分的内容。

建设工程规划许可证的法律效力主要体现在以下两方面：首先它是建设工程符合城乡规划要求的法律凭证，取得了建设工程规划许可证，擅自改变或者不按照建设工程规划规划许可证及其附图附件所确定的内容进行建设的，或者虽取得了建设用地规划许可证，但未取得建设工程规划许可证就开工建设的，均属违法建设行为。其次它还是对建设活动进行监督检查的法定依据，建设工程竣工后，规划核实依据建设工程规划许可证及其附图和附件的内容进行。

二、建设工程规划许可证的适用范围

《城乡规划法》第四十条规定的建设工程规划许可证的适用范围是“城市、镇规划区内”，而本条例在第四十四条进一步明确建设工程规划许可证的适用范围是“城市、镇规划区国有土地”。之所以这样规定主要是基于以下原因：重庆市目前仍是一个“大城市、大农村”的格局，城市、镇规划区覆盖范围较广，城市、镇规划区内仍然有大量未征收为国有土地的集体土地存在，并且在较长时期内无法将这些土地转为国有土地，同时，此类乡村也存在自身合理发展的要求。因此，本着实事求是的原则，本条例规定在城市、镇规划区内集体土地上的建设项目应当办理乡村建设规划许可证，而国有土地上的项目则应当先办理建设用地规划许可证，再办理建设工程规划许可证。

三、建设工程规划许可证的申请主体

《城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内”申请建设工程规划许可证的主体是“建设单位或者个人”，而本条规定“在城市、镇规划区国有土地上”申请建设工程规划许可证的主体是“建设单位”，并不意味着本条例规定在重庆范围内不允许个人申请建设工程规划许可证。

个人拥有国有土地使用权的情形可分为两类，一是个人通过土地“招标、拍卖、挂牌”方式或土地转让新取得的国有建设用地；二是个人已有的城镇房屋所占用的国有土地。对于第一类情形，不能由个人来申请建设工程规划许可证。这是因为《城乡规划法》第三十八条已明确规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”因此，对于以出让方式取得使用权的国有土地上的建设项目，申请建设用地规划许可证的主体是“建设单位”，没有包括“个人”。既然“个人”无权申请建设用地规划许可证，自然也无权申请后续的建设工程规划许可证。之所以这样规定，是因为：此类土地要么用于工业生产项目或加油、加气站等市政配套设施建设，要么用于房地产开发等经营性项目。若要将土地用于工业生产项目或加油、加气站等市政配套设施建设，必须先行成立相应的企业才能获得相应的生产、经营许可，必须由企业来承担相应的法律责任和义务。因此，建设工程规划许可证也只能核发给企业。若要将土地用于房地产开发等经营性项目，根据《中华人民共和国城市房地产法》第二十九条的规定：“房地产开发企业是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。”“设立房地产开发企业，应当具备下列条件：（一）有自己的名称和组织机构；（二）有固定的经营场所；（三）有符合国务院规定的注册资本；（四）有足够的专业技术人员；（五）法律、行政法规规定的其他条件。设立房地产开发企业，应当向工商行政管理部门申请设立登记。”因此，个人显然不具备房地产开发企业所具备上述五个基本条件，是不能直接从事房地产开发的。个人取得开发用地后，必须先设立房地产开发企业，以企业的名义申请建设工程规划许可证。

对于第二类情形，只有在特定条件下才能由个人来申请建设工程规划许可证，即：城镇私房的解危改造。这是因为：个人已有的城镇房屋所占用的国有土地，若要重新进行建设，一般情况存在：或者进行解危改造，或者由国家补偿后收回土地重新进入市场两种情况。如果土地重新进入了市场，则对应于上述第一类情形，不能由个人来申请建设工程规划许可证。如果仅仅是进行解危改造，则可由个人来申请建设工程规划许可证。之所以此时的申请主体可以是“个人”，是因为本条例第四十五条已明确：房屋所有权人申请对城镇房屋进行基于“四原”原则的解危改造，只需办理建设工程规划许可证，不需办理建设用地规划许可证。即：基于“四原”原则的解危改造，其申请主体不受《城乡规划法》第三十八条的约束。

《城乡规划法》没有专门的条文对城镇房屋的解危改造进行规定，我们认为其第四十条中的“个人”主要适用于在城市、镇规划区内的国有土地上，对原有私房进行加固解危等不需办理建设用地规划许可证，只需办理建设工程规划许可证的特殊情形。为便于实施，本条例通过第四十四、四十五两条对《城乡规划法》第四十条的规定进行了细化。

四、建设工程规划许可证的许可机关

《城乡规划法》规定的建设工程规划许可证的许可机关是城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府，而本条例规定，建设工程规划许可机关只能是城乡规划主管部门。其原因是：城镇规划管理中的审批、许可权对许可机关的综合能力、协调能力以及相应的专业知识和技术知识都有较高的要求。重庆市由于经济发展水平受限，各镇人民政府目前的规划管理水平尚无法达到要求，也没有专门的规划管理机构和人员。因此，本条例在制定的时候，采取了较为谨慎的态度，没有将国有土地的规划许可权授权给镇人民政府。

五、办理建设工程规划许可证应提交的申请材料

本条规定，申请办理建设工程规划许可证，应提交国有建设用地使用权证或国有建设用地批准书（不需办理国有建设用地批准手续的除外）、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应提交修建性详细规划。建设工程规划许可证的办理，在方案审查和建筑（市政）施工图验核两个工作阶段要求提供的申请材料有所不同。

（一）申请方案审查应提交的申请材料

一般建设工程应提交的材料包括：书面申请、申请人身份证明材料、加盖设计单位资质印章的建设工程设计方案、渲染图（模型）等，按照《重庆市建设领域行政审批改革试点方案》（渝府令190号）实行“方案审查主协办制度”的，还应提交协办部门所需的各项材料。

对于部分用地或建设规模较大或城市景观要求较高（如历史文化街区、重要的景观风貌区、重点发展建设区等重要地段）的项目，或者因涉及周边单位或公众切身利益，必须进行严格控制的成片开发建设的项目，需要建设单位在报审方案前先行编制并提交修建性详细规划。

（二）申请建筑（市政）施工图验核并核发建设工程规划许可证应提交的材料

一是土地使用权属证明文件。一般来讲，绝大部分建设工程都需要使用土地，由于建设工程规划许可证许可的是具体建设行为，建设工程得以实施的基本要素是土地，建设单位只能在自己已取得土地使用权的土地上建设，否则就会侵犯他人权利。因此，提交土地使用权属证明文件的目的就是核实该建设工程是否全部位于该建设单位自己拥有使用权的土地上，其建（构）筑物和管线等与用地边界的关系是否满足规划技术规定有关退界的要求。土地使用权属证明文件分为国有建设用地使用权证和国有建设用地批准书两类，以出让方式取得国有土地使用权的项目应提供国有建设用地使用权证，以划拨方式取得国有土地使用权的项目应提供国有建设用地批准书。当然也有部分特殊类型的市政工程管线项目不需办理国有建设用地批准手续，如：埋设的给水排水管线、燃气管线、电力管沟等。这些项目通常只需要一条带状的埋设在地表以下的通道，其占用的土地通常位于城市道路用地范围内，对实施其他工程建设影响较小。因此，目前尚未要求此类建设项目在申请建设工程规划许可证时提交土地使用权属证明文件。

二是建筑（市政）施工图有关规划部分的内容。本条例采用“建筑（市政）施工图有关规划部分的内容”这种说法主要考虑的是：建筑（市政）施工图涉及的专业面广，包含的内容很多，而城乡规划主管部门从行政管理职能考虑，仅仅需要包括建筑（市政）施工图总平面图以及与城市景观、技术经济指标相关的平、立、剖面图等有关规划部分的内容，而不需要结构施工图，水、电、气等设备专业的施工图以及有关工程造价、投资收益的说明文本等。建筑（市政）施工图有关规划部分的内容在工程许可和建设过程中的作用主要体现在：对照已批准的设计方案进行验核；作为放验线和基础竣工规划核实的依据。

三是国土部门确认的拆迁范围线。城乡规划主管部门在建设用地规划许可阶段一般绘制有规划范围线，而建设项目的拆迁范围最终需由拆迁主管部门以拆迁范围线的形式予以确认。由于拆迁范围线与建设工程规划许可审查中的半间距及全间距密切相关，因此，涉及拆迁的建设项目，在建筑（市政）施工图验核阶段的申请材料中必须包括国土部门确认的拆迁范围线。

六、办理建设工程规划许可证的审查依据、工作程序和时限要求

（一）进行建设工程规划许可审查的依据

城乡规划主管部门依据控制性详细规划、修建性详细规划、规划条件和规划技术规定以及城镇建设景观风貌控制要求等对设计方案进行审查；依据批准的设计方案对施工图有关规划部分的内容进行验核。

（二）办理环节

建设工程规划许可证的办理分为设计方案审查、建筑（市政）施工图验核、放验线和核发建设工程规划许可证四个环节。

在设计方案审查阶段，考虑建设工程的复杂性，为使设计方案审查更为顺利，节约审批时间，重庆市人民政府出台了《重庆市建设领域行政审批改革试点方案》（渝府令190号），在主城区范围内设置了设计方案预审的工作内容，根据建设项目的具体情况，在预审阶段还可以确定该项目是否需编制修建性详细规划。建设工程设计方案预审通过后，再由城乡规划主管部门牵头，消防、园林、人防、环保等十四个职能部门对设计方案进行协办审查，审查通过后即可办理方案审查意见。

在建筑（市政）施工图验核阶段，规划部门要对申请材料进行形式审查和对图纸资料进行实质审查。对申请材料进行形式审查包括审核申请人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备等；对图纸资料进行实质审查则为审核建筑（市政）施工图有关规划部分的内容是否符合已批准设计方案的内容。若形式审查没有问题，且实质审查也满足要求，便可进入放验线环节；若形式审查存在问题，则需补正资料后再进入实质审查；若实质审查存在问题，则不予通过建筑（市政）施工图验核。

在放验线阶段，主要是根据已验核通过的建筑（市政）施工图的总平面图，结合土地使用权属证明文件和经国土部门确认的拆迁范围线进行实地放线、验线的工作。放验线程序是在图纸审核工作完成后，确保建设项目得以落地的必不可少的环节，需要通过此项工作复核设计图上标注的建筑间距、建筑退界等是否真实准确，是否能够实际满足城乡规划技术规定要求；复核实测现状地形图是否准确，是否存在漏测情况（比如某栋已建建筑只测出了外墙线，而没有测出外挑的阳台，可能导致实际间距不足）；核实纳入拆迁范围的建筑是否已经拆除；核实需要迁改的高压线等市政管线是否已迁改完成，等等，以保证规划许可符合实际，而且准确、无矛盾。放、验线的总平面图将作为规划核实的重要依据。放、验线无误后方可核发建设工程规划许可证，其附件和附图应一并核发。

（三）建设工程规划许可的办理时限

按照《重庆市建设领域行政审批改革试点方案》（渝府令190号）的要求，重庆市主城区的大部分建设项目规划设计方案实行并联审批制度，由城乡规划主管部门牵头，消防、园林、人防、环保等十四个职能部门协办。因此，按照《行政许可法》第四十二条“行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日”的规定，重庆市的建设工程规划许可属于联合办理类型，办理的时间不得超过四十五日。同时，按照《城乡规划法》第四十条的规定，办理建设工程规划许可证只能设立一个行政许可。因此，本条例将建设工程规划许可作为一个行政许可但分为设计方案审查和建筑（市政）施工图验核两个工作阶段，办理时间均为二十日，这符合《行政许可法》的规定。设计方案审查属于本许可的第一个工作阶段，建筑（市政）施工图验核、放验线和核发建设工程规划许可证属于本许可的第二个工作阶段，按有关规定，放、验线环节所需时间不计入许可办理时间。

（四）修改设计方案审查意见应按原审查程序进行

由于建设项目设计方案审查需要多部门联合审查，而建筑（市政）施工图验核和核发建设工程规划许可证只由城乡规划主管部门单独办理，若在建筑（市政）施工图验核阶段对原批准设计方案进行了调整而未经其他相关部门审查，可能导致核发的建设工程规划许可的部分内容无法满足其他法律法规或技术规范的要求，与相关部门的审查内容产生矛盾。因此，若城乡规划主管部门在建筑（市政）施工图验核阶段发现建设工程施工图有关规划部分与建设工程设计方案审查意见有冲突，应对设计方案重新按原审查程序进行审查。

七、公布修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的意义

规定将依法审定的修建性详细规划、经依法批准的建设工程设计方案的总平面图予以公布是为了方便和有利于社会公众对建设工程实施进行监督；避免建设单位或规划部门任意改变修建性详细规划或建设工程设计方案的总平面图；避免地方政府及其领导人违反法定程序，随意干预和变更规划。

经审定的修建性详细规划、经批准的建设工程设计方案的总平面图应当向社会公布，实际上是对建设工程规划许可制度设置的一项监督制度，有利于利害关系人和社会公众对行政行为进行监督，从而督促城乡规划主管部门依法行政，更好地履行服务政府的职能。同时，这也有利于集思广益，方便公众参与到城镇的规划管理工作中来，扩大城镇规划管理过程中的公众参与。这也是政府政务公开和信息公开的一项重要举措，符合建设公开透明政府，对政府的行政行为和行政程序进行制约的要求，对推动城乡规划主管部门的政务公开具有积极意义。

八、几个重要关系

（一）建设项目与建设工程的关系

本条例在第四十四条之前，涉及城乡规划实施所使用的词语是“建设项目”而不是“建设工程”，而“建设工程”这一称谓在“建设工程规划许可证办理”这一条款中首次出现，那么，建设项目与建设工程到底是一种什么关系呢？我们可以这样理解：建设项目是在一个总体规划设计范围内，由一个或若干个互有内在联系的单项待建工程所组成，经济上实行统一核算，并且实行统一管理的一个整体。建设工程是建设项目进展到某一特定阶段，出现了“物”的概念后的一个具体称谓。在进入建设工程规划许可证办理阶段前，任何建设项目均没有“物”的概念和形态特征，此时，只能称为建设项目，只有建设项目付诸实施的许可过程和建设过程中才会出现建设工程。因此，建设项目没有进入工程建设阶段以前，没有采用“建设工程”的概念。

建设项目以各种法律文书为载体存在，如可行性研究报告、立项、选址、用地规划许可证等，建设项目必须以各单项建设工程的形态才能落地实施，建设工程是实施建设项目的最终结果，组成建设项目的各单项建设工程实施完成就标志着建设项目的竣工。

（二）建设工程规划许可与建设用地规划许可的关系

按照《城乡规划法》的规定，在规划许可制度中，在城镇规划区国有土地上的建设项目，其规划许可分为建设用地规划许可和建设工程规划许可两个阶段。那么，这两个许可是一种什么关系呢？

从功能上看，用地规划许可主要是为了保证建设项目整体上符合城乡规划，核发建设用地规划许可证的目的是通过对建设用地内的建设预设规划条件，对建设项目的选址、性质、用地范围、开发强度等怎样才能符合城乡规划，从客观上进行掌控，解决的是项目用地布局是否恰当的问题。例如，在居民生活区域，不应该许可新建有污染的工厂；在园林绿化区域，不应该许可建设住宅，等等。建设工程规划许可则会更加深入，它以建设用地规划许可证的规划控制内容为基础，对建设项目的具体设计方案进行审查，它不仅要审查工程设计是否符合依法核发的规划条件，还要解决工程设计是否合理的问题，如建筑密度、建筑层数、建筑立面、控制标高以及与环境的协调等。如果建筑密度过大，绿地面积太小，建筑物设计过高，与周围环境不协调，或者车辆通行存在安全隐患等，就不能核发建设工程规划许可证。

从法律关系上看，建设用地规划许可证是建设工程规划许可证的前置条件，后者必须符合前者所确定的要求和条件。不允许出现建设工程规划许可违反建设用地规划许可的情形。在规划管理实践中，由于建设用地规划许可证及其附件、附图确定了建设项目的用地位置、用地面积、建筑总规模等技术经济指标，在核发建设工程规划许可证时，就必须按照建设用地规划许可证及其附件、附图上确定的内容进行建设工程设计方案审查，保证建设工程规划许可所确定的内容不违反建设用地规划许可所确定的内容。

（三）建设工程规划许可与验核施工图规划部分的关系

本条例在《城乡规划法》第四十条的基础上进一步明确了“建设项目建筑（市政）施工图完成后，建设单位应将有关规划部分的内容报城乡规划主管部门，符合建设工程设计方案审查意见的，核发建设工程规划许可证”。之所以要在核发建设工程规划许可证前强调验核建筑（市政）施工图有关规划部分的内容，原因有三：一是符合建设工程从方案设计到施工图设计逐步深化的基本规律。由于建设工程设计涉及专业多，且各专业无法独立进行设计，必然存在一个设计协调的过程，循序渐进地完成最终的设计成果。比如建筑设计，通常需分为方案、初设、施工图三个阶段，方案和施工图设计之间还存在着指导结构设计的地质勘探等，不仅各阶段各专业的设计需要相当长的时间，而且在施工图设计和放验线未完成前，建筑的最终形态和位置通常都无法确定。因此，如果在设计方案阶段就核发建设工程规划许可证，将存在许多不确定因素。假设在审查规划设计方案后就核发建设工程规划许可证，建设单位实施的却是对方案进行了深化、完善、修改的施工图，那么在对建设工程规划竣工核实时，只能依法将与设计方案不一致的部分认定为不符合建设工程规划许可，这显然不合情理，而且会造成大量的社会矛盾。二是有利于提高行政审批效率，节约社会成本。方案设计和施工图设计深度差别很大，由于方案阶段相关专业设计尚未介入，也未进行放、验线和场地地质详勘，加上市场变化等因素，后期的施工图很多情况下需要对方案进行合理深化、完善和优化，从而会产生一些变化。如果只对设计方案审查后就核发建设工程规划许可证，则施工图较方案稍有调整就需要变更已核发的建设工程规划许可证，依照《城乡规划法》和本条例的规定就需要依法履行公示、听证程序，还需要相关职能部门重新并联审批，耗费时间、人力、物力。分期建设项目进行许可变更还可能存在申请主体不合法等法律障碍。三是能有效防止已批准设计方案的建设工程“长高、长胖”。建设单位进行施工依据的是施工图，若设计方案审批后就核发建设工程规划许可证，规划部门就无法掌握施工图设计中出现的变化，不利于防止建设工程“长高、长胖”的情形。

因此，对建设工程施工图进行建筑（市政）施工图验核是建设工程规划许可过程中的一个必备环节，是保证建设工程规划许可合理、高效的重要手段。

第四十五条　房屋所有权人申请对城镇房屋进行解危改造，不超过证载建筑面积，不改变原使用功能，不突破原建筑基底和原高度的，办理规划审批手续时只需办理建设工程规划许可证。

【条文主旨】

本条是关于已建成的城镇房屋解危改造办理规划手续的规定。

【法律依据】

创设条文。

【学习要点】

一、适用范围

本条所称城镇房屋解危改造，是指房屋所有权人对经有资质的房屋安全鉴定机构鉴定为危险房屋且需拆除的城镇房屋或对在使用中自行垮塌的城镇房屋在原址重建的建设活动。判断是否适用本条有三个要素。一是本条款仅针对城镇房屋的解危改造，不针对乡村房屋，也不针对不属于非解危改造范畴的房屋。这是因为城镇房屋的解危改造往往位于已建成区内，而且往往是在已存在的一片房屋之间修建，在这样的区域内若进行改建、扩建，甚至拆除重新建设，往往会涉及扩大占地、增加建筑面积或高度因而出现一系列问题。例如，有的突破了控制性详细规划规定，有的与土地出让的有关规定冲突，有的与相邻房屋的间距难以满足，等等。因此，除解危改造外，对城镇房屋的改建、扩建，应该严格按《城乡规划法》规定的基本建设程序，从申请选址或规划条件开始重新办理。二是凡城镇房屋解危改造，只能由房屋所有权人提出申请，不得由其他单位或个人提出申请。三是申请解危改造的内容不得超过证载建筑面积，不得改变原使用功能，不得突破原建筑基底和原高度。而在乡村规划区内的，因仅需办理乡村建设规划许可证，程序已经非常简易，无须再另行作出规定。

由于危险房屋若不能及时改造，将涉及相关人的生命财产安全，这类改造在实际的规划管理中不能禁止，但是由于个别房屋的解危改造不是实施城乡总体规划的主要方式，因此应当严格规范。本条对这类改造作出了从严控制，简化程序的规定，这既能及时保障群众生命财产安全，同时也可尽量减少实施城乡总体规划的不利因素。

二、遵循原则

城镇房屋解危改造应遵循不超过证载建筑面积，不改变原使用功能，不突破原建筑基底和原高度的原则，可以简称为“四原”原则。需要提请注意的是，这里的“原证载建筑面积、原使用功能、原建筑基底和原高度”，均只针对城镇危房的具有合法产权的部分。

在本条例施行前，重庆市危房改造项目的规划审批一直遵循“三原”原则，指的是“原面积（包括建筑面积和占地面积）、原高度、原层数”。“四原”原则在“三原”原则基础上有以下变化：

（1）将原建筑面积进一步严格规定为原证载建筑面积，强调了原合法建筑面积不得增加，而不允许将擅自修建的、现状存在的违法建筑的面积通过解危改造合法化。

（2）将原占地面积进一步严格规定为原建筑基底，强调了原占地范围不得突破，即在解危改造之后，原建筑与周边的平面关系应当保持不变或得到优化。

（3）保留了原高度的规定，这是因为高度是计算房屋间距的重要参数，在保障该房屋与周边关系方面起着关键作用，强调原高度不得突破，即在解危改造之后，原建筑与周边的高度关系应当保持不变或得到优化。

（4）取消了原层数的规定。以往的规划管理中强调对原层数控制，但因未控制层高，使得总建筑高度往往会有所突破，造成改变与周边建筑相对关系的情况时有发生，带来很多纠纷。本条例不改变原证载建筑面积和原高度的规定，就是为了切实保障房屋解危之后与周边建筑的原高度关系。

（5）增加了原使用功能的规定。在近年来的管理实践中，常常出现将原有住宅经改造后变更为商业、餐饮等经营性用房的情形，既造成很多民事纠纷，也给今后的拆迁改造增加了成本。因此，本条例规定不得改变原使用功能，即不能在批准文件中变更原证载的使用功能。

三、办理程序

（一）对简化办理程序的思考

城镇房屋成为危房有许许多多的原因，有的是因为年代久远、有的是因为本身建筑质量不好、有的是经历了自然灾害。虽然这些房屋遭受了损害，但是，这些房屋已经办理了房地产权登记，其房屋本身的存在是合法的。城镇危房相对一般建设项目而言，其土地权属清晰、空间位置特定、周边相互关系明确、建筑规模确定；而同时，城镇房屋解危改造又关乎生命财产安全，情况非常特殊，时间非常紧迫，若按一般建设程序和要求进行管理，无法达到保障群众生命财产安全的目的。因此，本条对该类建设工程规划手续的办理程序进行了简化，规定不需要办理选址、规划条件、建设用地规划许可证，只需从建设工程规划许可证开始办理。这样的规定，一是考虑到房屋解危具有紧迫性，各级政府应尽快办理有关手续，降低危房对老百姓的危害和威胁；二是考虑到解危若在原建筑基地内建设，即在已取得了国有土地使用权的范围内建设，建筑面积又不增加，按有关规定则不需要重新办理土地手续。同时，考虑到建设用地规划许可证是用以明确规划条件并办理土地手续，而在此种情形下，本条例按通则的形式规定了规划条件，即不超过原证载建筑面积，不改变原使用功能，不突破原建筑基底和原高度。建设活动在满足这四项条件的前提下也不需办理土地手续。因此，规划部门无需再核发建设用地规划许可证。

（二）建设工程规划许可证的办理

办理城镇房屋解危改造的建设工程规划许可证，需房屋所有权人持危房鉴定书、原国有土地使用证、房屋产权证、现状地形图及有资质的设计单位提供的建筑（市政）施工图规划部分向城乡规划主管部门提出申请，由城乡规划主管部门参照本条例第四十四条的规定程序，按照“四原”原则进行审查。需要注意的是，这类建设工程核发建设工程规划许可证前仍需要放验线，建设完工后仍需要进行规划核实，由于原来的办理了房屋产权证的房屋已经灭失，改造后的房屋经过规划核实后仍需向有关部门申请登记产权；需要办理其他部门审批手续的，申请人应向其他部门提出申请，规划部门可以协助其与有关部门进行沟通，争取以提前征收安置等方式解决问题，从而不再需要对该危房进行解危改造。

此外，位于已核发的建设项目选址意见书或建设用地规划许可证确定的用地范围内的，位于土地储备机构储备的土地范围内的，以及位于已出具建设用地规划条件函确定的用地范围内但未核发该宗土地的建设用地规划许可证的，规划部门在批准解危改造前还可以以适当方式向上述相关部门或机构通报。

四、几个相关问题

（一）危房的概念

根据《危险房屋鉴定标准》（JGJ 125—99）的规定，危险房屋（简称危房）为结构已严重损坏，或承重构件已属危险构件，随时可能丧失稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。房屋危险性鉴定，应按下列等级划分：

（1）A级：结构承载力能满足正常使用要求，未腐朽危险点，房屋结构安全。

（2）B级：结构承载力基本满足正常使用要求，个别结构构件处于危险状态，但不影响主体结构，基本满足正常使用要求。

（3）C级：部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房。

（4）D级：承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。

（二）危房改造的规划管理演变过程

有关城镇房屋解危改造的规划管理规定是在已有的地方性法规及规范性文件的基础上，结合近年来的实践作出的。

在1989年和1998年的《重庆市城市规划管理条例》中，均规定：“个人在原宅基地上申请修建私有住宅，须持房屋产权证、土地使用证、户口本、所属街道办事处证明等有效证件，向城市规划行政主管部门申请取得建设工程规划许可证后，方可开工建设。”

2002年，重庆市城乡规划主管部门出台了《重庆市城乡规划主管部门关于印发重庆市城市旧城区城镇居民私房维修改扩建规划管理规定的通知》（渝规发［2002］70号），对城镇旧城区私房解危、维修以及改扩建的条件、程序等作出了规定，特别规定了私房解危应遵循的“三原”原则——即原层数、原面积（原占地面积和原建筑面积）和原高度。

2005年，重庆市城乡规划主管部门出台了《加强都市区范围内危房改建工程规划管理的意见》（渝规发［2005］146号），对具有房屋合法产权手续，已经垮塌或经有资质的鉴定机构书面鉴定为危房的房屋如何进行规划管理进行了明确，该文件将规划管理中适用“三原”原则进行危房改造的范围在城镇个人私房基础上进行了扩大。

2011年2月，重庆市城乡规划主管部门又出台了《重庆市城镇房屋解危改造规划管理办法》（渝规发［2011］21号），并经重庆市政府法制办公室审查登记（登记号：渝文审［2011］3号），对本条例的相关内容进行了细化。

（三）对两种新情况的思考

一种是业主购买别墅、花园洋房等物业之后，由于对户型、面积等不满意，要求拆除重建的情形。因为该范围的土地是通过“招、拍、挂”取得的出让用地，其建筑总量、建筑密度和高度等指标均是在出让时作了明确规定的。在项目修建前，城乡规划主管部门还审查同意了建设用地上的规划设计总图，核发了建设工程规划许可证。如果拆除重建，一般不能遵守这些要求，也不能符合批准的建设方案总图，重新审批将带来法律上和程序上的问题。而且，在小区建设过程中，经过了严格的规划管理程序，其总图及每一幢建筑的形式都是确定的。如果改建通常大都会影响到小区内其他业主的权益。规划管理中对这类建设一般不得批准。

另一种是城镇居民申请按控规规定对其原有房屋进行改造。这类申请需要注意的是，在《重庆市城市规划管理技术规定》中对允许进行开发的最小地块进行了规定，明确了除公益性设施和城市基础设施外，建设用地未达到一定用地规模的，不得单独建设。控制性详细规划中一般对该片区的配套有要求，而城镇居民的私房改造显然无法落实规划配套设施的要求。若批准其建设，势必对公众利益造成不良影响。

总之，如果房屋没有被鉴定为危房，都不能适用于有关城镇房屋解危改造的规定。

第四十六条　临时建设应当严格控制。确需在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城乡规划主管部门批准。临时建设不得影响近期建设规划或控制性详细规划的实施，不得影响交通、市容、安全，不得妨碍他人的合法权益。

建设单位或个人申请办理临时建设工程规划批准文件，应提交土地证明文件、建设工程设计方案等材料。城乡规划主管部门自受理之日起二十五个工作日内会同有关部门进行审查，作出是否同意的决定。

临时建（构）筑物应当设置明显标识。

【条文主旨】

本条是关于临时建设规划批准条件、审批程序的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十四条，《行政许可法》第四十二条。

【学习要点】

一、临时建设的概念与特征

本条所称的临时建设，是指在城市、镇规划区内国有土地上修建的，不得超过批准使用期限且不登记产权的建筑物、构筑物及其他设施。这类建筑物、构筑物及其他设施有如下重要特征：一是不得办理房地产权登记；二是使用期限有严格限定，其使用期限一般为两年，到期后应无条件自行拆除；三是有明确标识。同时，它也不同于擅自修建的建筑。擅自修建的建筑是违法建筑，不受法律保护；而在批准的使用期内的临时建筑是合法的，是受法律保护的。需要指出，临时建筑一旦过期或者按要求应当拆除的而未拆除，也就成了违法建筑，按本条例有关规定也应当予以拆除。

二、管理原则

按照《城乡规划法》的规定，本条例确立了对在城市、镇规划区内的临时建设进行严格控制的基本原则，临时建设在修建前要经过批准。这是考虑到在城市、镇规划区内进行临时建设需要占用城镇特定的公共空间，对城镇的日常运行，规划实施、城镇风貌等都会产生一定影响。临时建设必须严格遵守“三个不得”。一是不得对近期建设规划或控制性详细规划的实施造成不利影响，即不能位于即将出让或安排建设项目的地块内，也不能位于规划道路控制线内；二是不得对城乡的交通、市容、安全等造成不利影响，即一般不能占用现状的道路用地，建筑风貌不能与周边环境冲突，不能建设对周边存在安全隐患的建（构）筑物或市政设施；三是不得妨碍他人的合法权益，如擅自占用他人土地、或不能满足基本间距从而影响周边房屋的合法权益。

三、临时建设工程规划批准文件的法律本质

《城乡规划法》规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”这里虽然用的是“批准”，但其本质仍是“许可”，它符合《行政许可法》中规定的“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”的许可内涵，只是表达方式不同。因此，本条按照《行政许可法》的基本原则，按行政许可的有关要求作出了有关办理程序的规定。

四、规划许可申请材料及办理程序

（一）申请与受理

1.申请的主体

申请临时建设工程规划批准文件的主体为拟建土地的合法使用者，可以是建设单位或个人。

2.申请的材料

申请材料应包括书面申请、身份证明材料、1∶500现状地形图、土地权属证明或土地行政主管部门出具的临时使用土地批准文件及在1∶500现状地形图上绘制的批准使用土地的界址图、具有相应资质等级的设计单位编制的临时建设工程设计方案（如已完成了建筑施工图的，也可提供临时建筑施工图有关规划部分的内容）。主、次干道道路控制线以外50米范围内和城乡规划主管部门认为需要的其他重要地段的临时建设工程还应当提供建筑效果图；与相邻建筑的间距确实不能满足重庆市规划技术规定要求的临时建设工程还应当提供与利害关系人的书面协议。

3.办理程序

申请人持申请材料向临时建设所在地的区县（自治县）城乡规划主管部门（其中，主城区的为市城乡规划主管部门各区分局）提出申请。城乡规划主管部门应自收到申请之日起五个工作日内作出受理、不予受理、需补正申请材料的决定。

（二）审查与决定

城乡规划主管部门应自作出受理决定之日起二十五个工作日内会同有关部门进行审查，同意的，核发建设工程放线通知，经放、验线后，符合要求的，办理临时建设工程规划批准文件及其附图；不同意的或经放、验线后不符合要求的，办理审查复函并告知理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

临时建设工程规划批准文件一般应当载明临时建设工程的使用性质、位置、建筑面积、层数、高度、使用期限等内容。

（三）公布与颁发

临时建设工程规划批准文件及其附件、附图和审查复函应在规定时限届满前完成审签。城乡规划主管部门应在规定期限内通知申请人领取。依法应当公布的临时建设工程规划批准文件应在签发后予以公布。

五、标识的设置

为了便于公众监督，本条例规定在修建的临时建（构）筑物上应设置明显的标识——公示牌。城乡规划主管部门应当在核发临时建设工程规划批准文件时就同时明确设置公示牌的位置。临时建设工程公示牌应当载明临时建设工程的建设单位、临时建设工程的使用性质、建筑面积、层数和使用期限。申请人应在临时建筑竣工后，在规定位置（一般为临时建筑正立面的显著位置）悬挂临时建筑公示牌直至该建筑到期拆除，以接受城乡规划主管部门和社会公众的检查与监督。

六、对有关问题的说明

（一）关于临时用地

《重庆市土地管理规定》第三十五条规定：“建设项目施工、地质勘查及敷设地下管线、设立广告牌等需要临时使用土地的，由区县（自治县、市）土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前应当先经过城市规划行政主管部门同意；在城市规划区外的临时用地，应当先经当地乡（镇）人民政府同意。”因此，在城市规划区内申请临时用地的，城乡规划主管部门可以应土地部门的要求就该临时使用的土地在城市规划、镇规划中的情形作出回复。

本条例未对临时用地作专门规定，是考虑到规划管理的范畴是建设活动，而临时用地为土地部门的管理范畴，不在规划条例的管理范围之内，规划部门不办理临时用地手续。

临时建设根据其使用土地的情况可分为两类：一是在自己已取得土地使用权的土地上建设；二是在尚未出让或划拨的国有土地上建设。对第一类情形，申请临时建设的主体应为土地使用权人；对第二类情形，应当在国土部门办理临时用地手续之后，由被批准临时用地的主体作为申请临时建设的主体。

（二）关于规划许可时限

本条例规定“城乡规划主管部门自受理之日起二十五个工作日内会同有关部门进行审查，作出是否同意的决定”，这里规定二十五个工作日作出决定有两方面考虑。一是对临时建设的规划许可需会同消防、土地等有关部门联合办理，按照《行政许可法》第四十二条第二款的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；二是考虑到临时建设一般来讲规模不大、层数不高、规划许可时要考虑的技术性要求比不上永久性建筑，因此应尽量抓紧时间，提高行政效率。

（三）实践中对临时建设的其他规划管理要求

由于临时建设的类别繁多，实践中为了规范管理，往往还进行了一些严格的规定。例如，建设项目临时施工用房和临时售楼用房，不得占用该建设项目规划建设用地范围外的土地，其他临时建设工程不得超占道路控制线；禁止将临时建设工程转为永久性建（构）筑物；临时建设工程与用地边界的退让应符合规划技术规定的要求；临时建设工程与相邻建筑的间距确不能满足规划技术规定要求的，应征得相邻建筑所有权人的同意，并应满足消防安全间距；临时建设工程的建筑形态应符合城市风貌管理的有关要求，等等。

第四十七条　临时建（构）筑物的批准使用期限不得超过两年。确需延长的，应在期限届满三十日前提出申请，可延长一次，但延长期不得超过一年，且不得超过批准的土地使用期限。

临时建（构）筑物使用期限届满应当无条件自行拆除；使用期限未满，因实施城乡规划需要拆除的，也应无条件自行拆除。

【条文主旨】

本条是关于临时建（构）筑物使用期限及其拆除的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十四条。

【学习要点】

一、临时建（构）筑物批准使用期限的规定

（一）设置临时建筑存续期限的原因

《城乡规划法》规定“临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除”，但对期限未作统一规定。《城乡规划法》同时授权由省、自治区、直辖市人民政府制定临时建设规划管理的具体办法，为此本条例规定了使用期限。1998年的《重庆市城市规划管理条例》中规定了临时建（构）筑物使用期限不得超过两年，确需延长使用的，建设单位或个人须提前一个月向城市规划行政主管部门申请延期。本条例以此为基础，针对管理实践中临时建筑产生容易，消除不易，还有的建设单位企图通过多次申请延期，以达到使临时建筑长期存在的目的，作出了针对性规定。临时建（构）筑物的使用期限是临时建筑的基本特征之一，也是规划审批的基本内容之一，对临时建筑存续期限的规定体现了严格管理的原则。

（二）办理延期的程序

申请延长临时建筑的批准使用期限的，申请人须向原批准机关提交书面申请、身份证明等材料。在未确权的国有空地上建设且超过原批准的土地使用期限的临时建设工程，还需提供土地行政主管部门关于延长土地使用期限的书面意见。原批准机关应自收到申请人的延期申请之日起十个工作日内，作出是否同意延期的决定，并书面告知申请人。同意延期的，应在批准文件中载明原批准文件的编号及延长期的起止时间；不同意延期的，应说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。申请人未在临时建筑的批准使用期限届满三十日前向原批准机关提出延期申请的，原批准机关可以不予受理。

二、关于拆除的规定

（一）使用期限届满拆除的

本条例规定，临时建（构）筑物使用期限届满应当无条件自行拆除，这一规定是与土地管理有关法律法规紧密衔接的。土地管理有关法律法规规定，临时用地上不得建永久性建筑，使用结束后，建设单位应当负责恢复土地的原用途，并及时交还给土地所有者或原土地使用者，而拆除临时建设属于恢复土地使用用途的一种主要措施。

（二）使用期限未满，因实施城乡规划需要拆除的

本条例规定，临时建（构）筑物使用期限未满，因实施城乡规划需要拆除的，也应无条件自行拆除。这是一个义务性的规定，目的是确保城市规划、镇规划的实施，确保规划区交通、市容、安全等。实际工作中，申请人在申请办理临时建设工程规划批准文件时应当仔细了解该区域的规划建设情况，作出综合判断，避免因临时建设的建造与拆除给自己带来不必要的损失。而且，对这类情形，有关拆除费用应由建设单位自行承担，政府不予补偿。

第四十八条　乡、村规划区内的乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和农村集中居民点建设，应符合乡规划、村规划，并按照以下程序办理乡村建设规划许可证：

（一）建设单位或个人持申请书、村委会意见及农用地转用审批手续或土地主管部门的意见等有关材料向镇（乡）人民政府提出申请；

（二）镇（乡）人民政府同意受理的，自受理之日起三个工作日内将初审意见报城乡规划主管部门；

（三）城乡规划主管部门审查同意的，在五个工作日内确定规划设计要求并函告镇（乡）人民政府；镇（乡）人民政府在两个工作日内函告申请人；

（四）申请人持具有相应资质的设计单位设计的建筑（市政）施工图有关规划部分内容报城乡规划主管部门，城乡规划主管部门会同有关部门进行审查。同意的，在十个工作日内核发乡村建设规划许可证及附件、附图；作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

建设单位或个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

位于规划城镇建设用地范围内的，参照本条规定程序办理，但不得占用农用地，不得影响批准的控制性详细规划的实施。

【条文主旨】

本条是关于第一类乡村建设的规划许可和办理程序的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十一条。

【学习要点】

一、乡村建设规划许可证的概念、地位和作用

本条例所称乡村建设规划许可证，是指为了确保集体土地上的建设工程符合城乡规划的要求，维护乡镇企业、乡村公共设施和公益事业以及农村集中居民点和农村村民住宅建设的建设单位或者个人按照规划使用土地的合法权益，建设单位或者个人依据法定程序向镇（乡）人民政府提出申请，经镇（乡）人民政府或城乡规划主管部门核发的表明该建设工程符合城乡规划的法律凭证。

集体土地上的乡镇企业、乡村公共设施和公益事业以及农村集中居民点和农村村民住宅建设工程，应当办理乡村建设规划许可证。设置这项规划许可制度，一是有利于保证有关的建设工程能够依据法定的乡规划和村规划实施；二是有利于乡、村规划区内的土地管理；三是有利于维护建设单位或个人按照规划使用土地的合法权益。

为什么不核发建设用地规划许可证呢？这是由于国有土地和集体土地的土地权属主体不同，集体建设用地上的建设工程与国有建设用地上的建设工程分别采取了不同的规划许可制度。建设用地规划许可证用于办理国有土地使用证；而按《城乡规划法》“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，即乡村建设规划许可证对集体土地上建设工程在建设用地审批中的作用类似于国有土地上建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的作用，乡村建设规划许可证既是办理用地审批手续的要件又是发证机关行使监督检查职能的依据。

二、乡村建设的分类

《城乡规划法》第四十一条将乡村建设分为乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和使用原有宅基地进行农村村民住宅建设四种情形。本条例在此基础上，结合重庆实际将乡村建设分为两类：一类是乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设和农村集中居民点建设；另一类是农村村民住宅建设。《城乡规划法》明确规定：“乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设应由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”因而将其列入第一类建设项目有直接的法律依据。将农村集中居民点建设列入第一类建设项目，主要是考虑到受现状地形的影响，目前重庆市农村居民的居住特点是较为分散，许多地方只有一户或少量几户村民一起居住，规划上应当引导和鼓励适当集中居住。由于重庆的农村建设量大面广，而规划部门人手有限，无法做到将散居的农村村民住宅进行直接管理，而将农村集中居民点建设列入第一类建设项目进行规划管理，体现了抓大放小的原则。一般而言，第一类建设项目资金投入较大、涉及公共利益较多，技术要求相对较高，因此本条例规定了相对严格的管理程序和要求。

三、规划管理要求

本条例按建设项目所在的不同位置，规定了不同的规划管理基本要求。

位于乡、村规划区的，本条例规定需要符合乡规划、村规划，这体现了总则中提出的“先规划后建设”原则。

位于规划城镇建设用地内的，本条例规定不得占用农用地，不得影响批准的控制性详细规划的实施。由于重庆市的城市规划区中的规划城镇建设用地范围内还大量存在着未征收为国有土地的乡村集体土地，有的可能在较长时间内也不会被征收，而这类乡村在近期内也存在自身的合理发展要求。因此，对不在近期即将实施城市规划的地区，可以允许其在不占用农用地并不影响控制性详细规划实施的前提下进行乡村建设，这是本着节约资源、减少社会矛盾、符合土地基本制度的原则作出的符合实际的规定。何谓不影响控制性详细规划实施？首先要看城市发展的近期建设要求，为了避免土地征收和拆迁的不必要损失，应当综合城市规划实施的时序安排，对于预计较长时间内不会被转用、征收的土地上，可以批准进行乡村建设。而对位于近期国家拟征收的土地范围内（如已办理选址意见书或规划条件公告函）的建设项目，就不应当再批准进行乡村建设；其次，对位于储备范围内的，还要按土地储备有关政策规定进行认定。此外，在规划期限内，规划城镇建设用地极有可能成为城市建设的一部分，为了使乡村建设与城市建设尽可能相衔接，本条例还要求此类建设应当退出规划的道路控制线，认真执行这样的规定，还可为在今后的城镇化进程中，必要时将此类建筑直接转为城镇永久性建筑预留政策空间。

四、乡村建设规划许可证的办理

（一）申请与受理

1.申请的主体

乡镇企业的申请主体可以是乡村集体经济组织、村委会，也可以是农民个体或以农民为主的其他形式的合作企业。乡村公共设施的申请主体主要是乡政府或村委会。近年来，一些先富起来的农民也成为乡村级道路、电信、邮电等公用事业设施的投资者和建设者。乡村公益事业的申请主体主要是农村集体经济组织。近年来，乡村公益事业投资呈多元化趋势，学校、幼儿园、托儿所、医院（所）、敬老院等教育、医疗卫生设施，可以由各级政府投资建设，也可以由其他组织出资建设，但这不能改变申请主体。农村集中居民点仍然属于村民自用住房性质，其申请主体应为村民，可以由一户单独报建，也可由多户联合报建。

2.申请的材料

申请材料除了申请书、村委会意见及农用地转用审批手续或土地主管部门的意见外，还应包括申请人身份证明材料、实测现状1∶500地形图等。

3.办理程序

申请人持申请材料向建设工程所在地镇（乡）人民政府提出申请。镇（乡）人民政府应自收到申请之日起五个工作日内作出受理、不予受理、需补正申请材料的决定。

（二）审查与决定

1.确定规划设计要求

镇（乡）人民政府同意受理的，应在三个工作日内，根据乡规划、村规划草拟规划设计要求初稿，连同有关申请材料一并报上一级城乡规划主管部门（主城区内的报各区规划分局；其他的报区县规划主管部门）。城乡规划主管部门审查同意的，在五个工作日内确定规划设计要求并交由镇（乡）人民政府在两个工作日内通知申请人领取。

2.核发乡村建设规划许可证

申请人根据核发的规划设计要求，委托具有相应资质的设计单位设计后，持建设工程施工图有关规划部分内容报城乡规划主管部门。城乡规划主管部门会同有关部门进行审查，在十个工作日内作出审查决定。同意的，办理乡村建设规划许可证及附件、附图；不同意的，办理审查复函并告知理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

3.需要说明的问题

（1）按照《城乡规划法》的规定，乡村建设仅核发乡村建设规划许可证。本条例参照国有土地上的管理程序，作出了先核发规划设计要求的规定，也就是事先对建设工程如何进行设计提出要求，尽可能避免花费了大量人力物力，作出了建设工程设计图纸却不能满足城乡规划基本要求的情况发生。这种制度设计可以有效减少社会资源浪费。

（2）按照本条例的规定，申请人应持具有相应资质的设计单位设计的建筑（市政）施工图有关规划部分内容报城乡规划主管部门。这是考虑到该类建设项目均属乡村建设中重要的类型，很多是公共场所，对公共安全要求较高。如果没有正规的设计，很难保证建筑品质和质量。所谓“有关规划部分内容”就是不含设备、结构等与规划关系不紧密的那部分设计图说。当然在农村集中居民点建设的村民住宅也可直接选用通用设计、标准图集。

（3）考虑到乡村建设没有城镇建设的情况复杂，为了提高工作效率，本条例不要求先审查建设项目设计方案，而是规定直接审查建筑（市政）施工图有关规划部分。在实际管理中，若建设单位从缩短审批时间的角度要求规划部门对方案提供咨询意见，规划部门可以协助组织专家提供技术咨询。

（三）公布与颁发

乡村建设规划许可证及其附件、附图和审查复函应在规定时限届满前完成审签，并在三个工作日内送交镇（乡）人民政府。镇（乡）人民政府应自收到之日起二个工作日内通知申请人领取。依法应当公布的乡村建设规划许可证和建设工程设计总平面图应在签发后予以公布。

以上规定，体现了便民的行政理念，有助于发挥镇（乡）人民政府的主观能动性，也有助于逐渐提高镇（乡）人民政府的规划管理水平。

五、相关概念

（一）乡镇企业

所谓乡镇企业，是指农村集体经济组织或者以农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业（《中华人民共和国乡镇企业法》第二条）。乡镇企业包括乡镇办企业、村办企业、农民联营的合作企业、其他形式的合作企业和个体企业五级。乡镇企业行业门类很多，包括农业、工业、交通运输业、建筑业以及商业、饮食、服务、修理等企业。

（二）乡村公共设施

所谓乡村公共设施，包括乡村级道路、乡村级行政办公、农技推广、供水排水、电力、电信、公安、邮电等行政办公、文化科学、生产服务和公用事业设施。

（三）乡村公益事业

所谓乡村公益事业，包括学校、幼儿园、托儿所、卫生院（所）、敬老院等教育、医疗卫生设施。

（四）农村集中居民点

在村规划中确定的村民居住用地范围内，由村民集体经济组织或镇（乡）人民政府组织统一规划设计、并按批准的总图实施的村民住宅建设项目，就是本条例所称的农村集中居民点建设。农村集中居民点通常位于交通比较方便的地段，应当建设成为村民居住水准比较高的地方，应当集中体现当前乡村规划建设的水平。

第四十九条　乡、村规划区内的农村村民住宅建设，宅基地面积应符合国家和本市的有关规定，建筑应与现状地形、周边环境相协调，并按照以下程序办理乡村建设规划许可证：

（一）农村村民持户口证明文件、建房申请、村委会意见、原宅基地登记证明、农用地转用审批手续或土地主管部门的意见等材料向镇（乡）人民政府提出申请；

（二）镇（乡）人民政府自收到申请材料之日起二十个工作日内进行审查。同意的，核发乡村建设规划许可证；作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

村民在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

规划城镇建设用地范围内的农村村民住宅建设，参照本条例第四十八条的规定程序办理乡村建设规划许可证。但不得占用农用地和规划城镇道路用地。

【条文主旨】

本条是关于第二类乡村建设的规划许可和办理程序的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十一条。

【学习要点】

一、农村村民住宅的概念

本条所称农村村民住宅是指在重庆市行政区域内集体土地上（乡、村规划区中确定的集中居民点除外）经农村集体经济组织成员申请并经依法批准，以户为单位、使用批准的宅基地新建、改建、扩建的自用住宅。农村村民住宅建设有两种情况：一种是位于乡、村规划区内的，另一种是位于规划城镇建设用地内的。

二、乡村建设规划许可证的办理

《城乡规划法》规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”本条例结合重庆市山区多，农村村民住宅分散的实际，将农村集中居民点以外的新建村民住宅和利用原宅基地改扩建住宅的规划许可授权给镇（乡）人民政府履行，充分体现管理下沉的改革方向和行政许可的便民原则。应当注意的是，镇（乡）人民政府无权在国有土地上对农村村民住宅建设进行规划许可。

（一）申请与受理

1.申请的主体

农村村民住宅的申请主体是农村村民个人，村集体经济组织、城镇居民或其他单位都不能作为申请主体。乡村建设规划许可证应当颁发给申请建设的农村村民本人。要防止以修建农村村民住宅的名义，将规划许可证办给村经济组织、城镇居民或其他单位，不允许以这样的方式形成所谓的“小产权房”。

2.申请的材料

申请材料除了本条规定的户口证明文件、建房申请、村委会意见、原宅基地登记证明、农用地转用审批手续或土地主管部门的意见等材料外，还应视不同情况要求提供房屋所有权证明材料、建筑设计方案图或通用图集、相关权利人的书面意见等。

3.办理程序

申请人持申请材料向建设工程所在地镇（乡）人民政府提出申请。镇（乡）人民政府应自收到申请之日起五个工作日内作出受理、不予受理、需补正申请材料的决定。

（二）审查与核发

镇（乡）人民政府自收到申请材料之日起二十个工作日内对申请建设的村民住宅进行现场踏勘，根据有关法律法规和经依法批准的乡规划、村规划进行审查。同意的，核发乡村建设规划许可证及附件、附图；不同意的，说明不予许可的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

（三）公布与颁发

乡村建设规划许可证及其附件、附图和审查复函应在规定时限届满前完成审签。镇（乡）人民政府应自签发之日起两个工作日内通知申请人领取。依法应当公布的乡村建设规划许可证应在签发后予以公布。

（四）位于规划城镇建设用地内的农村村民住宅建设办理乡村建设规划许可证的特殊规定

本条例规定：“规划城镇建设用地范围内的农村村民住宅建设，参照本条例第四十八条的规定程序办理乡村建设规划许可证。”这里所称“参照本条例第四十八条的规定程序”重点强调的是办理程序，而不是许可主体。也就是说这类建设项目的许可主体仍然是镇（乡）人民政府，但在镇（乡）人民政府作出许可前，需要城乡规划主管部门进行审查。作出这样的规定是考虑到控制性详细规划是由城乡规划主管部门负责编制和管理，镇（乡）人民政府对该区域中控制性详细规划的编制及实施情况不甚了解，很多项目还涉及与周边国有建设用地建设项目或与有关部门的协调工作。这一规定充分体现了对规划城镇建设用地范围内乡村建设严格管理的原则。

三、规划管理要求

（一）宅基地的规定

本条例规定“乡、村规划区内的农村村民住宅建设，宅基地面积应符合国家和重庆市的有关规定”，主要是指宅基地的面积标准应符合《重庆市土地管理规定》（渝府令［53］号）第三十二条的规定，即“市区范围内村民宅基地标准为每人20至25平方米，其他区县（自治县、市）范围内村民宅基地标准为每人20至30平方米，3人以下按3人计算，4人户按4人计算，5人以上户按5人计算，扩建住宅新占的土地面积应连同原有宅基地面积一并计算”。

（二）与现状地形、周边环境相协调

本条例还规定，乡、村规划区内的农村村民住宅建设，建筑应与现状地形、周边环境相协调。这是因为重庆市的乡村地貌变化丰富，起伏较大，每个建筑都会对乡村风貌的塑造发挥作用。正因地形的复杂性和生动性，造就了农村村民布局的多样性，这有利于避免形成千村一面的状况，有利于形成重庆地方特点。但这也要求农村住宅建设要有效利用地形，避免大挖大建，同时与周边的环境和建筑在风格、高度等方面尽可能协调统一，特别要防止出现过度利用宅基地，盲目增高建筑层数的情况。从目前乡村农民住宅普遍的建造水平出发，从安全角度和风貌角度考虑，鼓励农村村民住宅以一层或二层为主，必要时可以批准局部修建三层。

（三）其他要求

《城乡规划法》明确规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依据《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”本条例没有再对此进行重复规定，但在对这类建设申请材料（如原宅基地登记证明、农用地转用审批手续或土地主管部门的意见）的规定中体现了这层含义。

根据《土地管理法》的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、园地、草地、农田水利用地、养殖水面等。农用地是农民生产生活的基本资料，也是确保国家粮食安全的基础，必须严格控制。

本条例规定，位于规划城镇建设用地范围内的农村村民住宅建设，还不得占用规划城镇道路用地。这样的规定可以避免因实施城市道路而产生不必要的拆迁，造成不必要的损失，这也是通过规划管理，尽可能减少城市化中的不必要成本，体现规划管理作用的有效手段。

第五十条　建设项目需分期建设的，城乡规划主管部门可根据建设单位的申请和土地权属情况，审查分期建设的内容，分期核发建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。

建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证确定的内容包括配套设施的，应同步实施。

【条文主旨】

本条是关于建设项目分期办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证的规定。

【法律依据】

创设条文。

【学习要点】

一、建设项目分期建设的情形及其必要性

规划管理中所称的分期建设，一般是指以下两类情形：一是在同一建设用地规划许可证确定的建设用地范围内办理两个及两个以上建设工程规划许可证的项目；二是条例第四十八条规定的需要城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证且有分期建设需求的乡村建设项目。第一类主要是部分用地规模或建设规模较大的建设项目，这种情况建设单位一般会根据资金情况、市场需求和土地使用权获得情况提出分期建设申请，城乡规划主管部门可以依照分期建设的申请分期核发建设工程规划许可证。比如：某大型房地产开发项目，在申领建设用地规划许可证后，建设单位根据其整体策划及规划部门对项目整体布局、城市景观等的控制要求，统一编制修建性详细规划或总体规划方案，在再深化后续设计后，申请分期办理建设工程规划许可证。又比如：某旧城改造项目，由于旧房拆迁安置等原因，建设用地只能分期分批办理国土使用证，建设单位同样会根据土地使用权获得情况申请分期建设。第二类主要指农村集中居民点的建设也可能需要分期核发乡村建设规划许可证。

对大型房地产开发项目而言，建设单位申请分期核发建设工程规划许可证的必要性主要体现在以下两点：

1.建设资金循环利用的需要

房地产开发项目具有投资大、风险高、资金回收时间长的特点。为了保证房地产开发项目的顺利实施，必须有充足的建设资金保障。建设单位需要对房地产开发项目进行分期开发，逐渐回笼资金，减少财务成本，因此，往往申请分期办理建设工程规划许可证。

2.适应房地产市场需求变化的需要

房地产开发投资大、风险高，其开发是否成功，关键在于能否满足市场需求。因此，为准确掌握市场动向，降低投资风险，一些房地产开发企业往往采用投石问路的策略，通过申请分期办理建设工程规划许可证的方式，先开发一部分，结合预售中的市场反馈情况，对后期建设工程设计方案进行优化，以更大限度的保障项目的成功。

对农村集中居民点的建设而言，建设单位申请分期核发建设工程规划许可证的必要性主要是：农村集中居民点有相对固定的建设位置，但由于涉及的农村人口分布范围较广，旧房的拆迁和集中居民点的建设时间通常无法统一，需要通过先进行集中居民点的总图设计，落实大致的建筑布局和公共配套设施位置，再分期建设，适应村民逐步入住的需求。

二、建设项目分期建设容易出现的问题

在实际的规划管理工作中，申请分期建设的建设单位往往会根据市场的反馈情况，申请对经审定的修建性详细规划或建设工程设计方案进行修改，其修改通常表现为如下三个方面：一是建设工程设计方案总平面图的修改；二是房屋户型的改变；三是总建筑规模的变化。这些变化既可能是对原设计方案的优化，也可能是对原设计方案的恶化，其中恶化的情况比如建筑物之间间距的缩小、建筑区划内居住总人口的增加、人均公共绿地和公共服务设施的减少等。按照《物权法》第七十条和第七十三条的规定，只要分期建设涉及修改依法审定的修建性详细规划或建设工程设计方案总平面图，就可能侵犯先期业主的房屋所分摊的国有土地使用权、相邻关系和公共设施的共有权，容易引发诉累。

此外，建设项目分期建设，存在不利于配套设施的完善，损害业主合法权益的可能。曾经出现过一些建设项目，在分期建设时，往往先建住宅部分，将大部分配套设施留在后期建设，在住宅预售完毕后，不再进行后续建设，甚至携款远走，或将公司注销的情况，导致配套设施无人修建，损害业主权利，同时给政府留下难题。

结合重庆市城乡规划主管部门多年的管理经验，我们认为建设项目分期建设容易出现的问题主要有以下六个方面：一是后期工程的规划修改及设计方案调整影响前期工程业主的利益；二是为整个项目服务的公共配套设施迟迟得不到实施，甚至不实施；三是后期工程建设对前期工程业主的正常生活产生影响；四是尚未实施部分的用地的临时使用情况会误导消费者（比如建设用地临时作为绿化用地和体育活动场地等公共开敞空间）；五是因种种原因，后期工程不再进行建设，影响建设项目不能按批准的修建性详细规划或设计总图完整地实施；六是因项目转让等原因产生建设业主的变化影响工程按原批准方案实施，等等。

三、分期建设规划许可中应注意的问题

尽管建设单位有权申请分期建设，但由于项目的最终使用者往往不是该建设单位，而实际的使用者常常会受到分期建设的影响。因此，有必要在行政管理中，注意分期建设可能存在的问题，并进行妥善处理。

城乡规划主管部门是核发建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证的行政部门，镇（乡）人民政府也是核发乡村建设规划许可证的行政部门，此二部门在审查分期建设时所考虑的因素不能仅限于建设单位自身的条件和请求，而必须同时考虑拟许可的建设行为是否涉及其他人的合法权益，对可能出现的问题进行研究，尽可能减少由于分期建设可能引发的社会矛盾，尽可能保障其中的配套设施能同步实施或先行实施，避免出现建设单位不实施配套设施的情况。为此，以下几点应当特别要注意：

（1）各分期建设内容须符合统一核发的建设用地规划许可证的要求，并符合经审定的统一编制的修建性详细规划或整个项目的建设工程设计方案总平面图。

（2）分期建设范围不得超出已取得土地使用权的国土范围，不得与拆迁范围产生矛盾，建设内容与已取得土地使用权的用地必须保证满足半间距的要求，与尚未拆迁的建筑必须保证满足全间距的要求。

（3）分期建设的用地规模和建设规模应与分期拆迁规模相匹配。申请分期建设的项目应当提供分期建设范围线，在确认分期建设范围线时，应注意防止出现后期拆迁难度大而建设量小的情况。

（4）分期建设工程的半间距、全间距必须满足规划技术规定的要求。

（5）修建性详细规划或设计方案总平面图中确定的连体建筑不得分期核发建设工程规划许可证。

（6）分期建设的主体工程和与之配套的配套工程应相匹配，尽量同步建设。比如：某些项目在总图规划时，建筑主体下未设置停车库，而是设置的独立停车库，由于业主只要一入住就会有停车需求，因此，这种情况下，配套的停车库应与主体工程同步实施。

（7）学校、幼儿园、社区用房、物管用房、停车库等配套设施建设应优先安排建设，不得单独安排为最后一期工程。比如：某开发项目的建设内容包括一所小学，若可出售的商业用房和住宅均先行办理了建设工程规划许可证，极可能导致前几期的业主在很长的时间内均无法享用到该配套工程，甚至出现建设单位不再建设小学的情况。

（8）后期工程建设不得对前期工程业主的正常生活产生重大影响。产生重大影响的情况主要包括：后期建设要将前期工程业主正在使用的小区内部道路作为施工道路；要临时占用正在使用的小区绿化；要临时封闭或改道正在使用的地下车库出入口等。

（9）分期建设项目的后期工程若与原批建设工程设计方案总平面图或修建性详细规划不相符合，则属于应当修改建设工程设计方案总平面图或修建性详细规划的情形，必须履行本条例第五十七条规定的法定程序。

（10）凡申请分期建设的建设单位有向社会公众公布已审定的建设工程设计方案总平面图或修建性详细规划的义务。

第五十一条　城乡规划主管部门和镇（乡）人民政府应依据经依法批准的详细规划、乡规划、村规划作出规划许可，不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。已批准修建性详细规划的地块，其建设项目的规划管理依据修建性详细规划。乡规划、村规划与上级人民政府制定的城乡规划或专业、专项规划不一致时，其建设项目的规划管理依据上级人民政府制定的规划。

【条文主旨】

本条是关于规划许可范围及许可依据的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十二条。

【学习要点】

一、规划许可范围

《城乡规划法》第四十二条明确规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，主要目的是保证城乡规划的严肃性、防止盲目扩大建设规模，同时也是为了加强与土地利用总体规划的衔接，防止占用农用地。按法律法规的规定，建设用地范围之内的土地使用应当编制详细规划，作为许可依据；而在规划建设用地范围之外的用地，通常没有编制详细规划，也就缺乏许可依据。本条例再次强调了这一原则，明确城乡建设只能在城乡规划确定的建设用地范围内进行建设。城乡规划主管部门也只能依据法定条件和程序在城乡规划确定的建设用地范围内作出规划许可。否则即属于违法许可行为，应按第六章“法律责任”中的规定承担相应责任。对于确实需要修建的交通、能源、水利、通信等基础设施建设工程的规划管理，本条例在第八十条作出了特别的规定。

二、规划许可依据

本条例规定经依法批准的详细规划（包括控制性详细规划和修建性详细规划）、乡规划、村规划是规划许可的依据。这是因为城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划两个层次，详细规划符合总体规划并使规定更为详细，能更好地指导具体建设。而乡规划、村规划未分层次，是乡村规划区内建设的唯一规划依据。

具体而言，对规划城镇建设用地内国有土地上的建设项目核发规划条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，对集体土地上的乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及农村集中居民点和农村村民住宅建设核发乡村建设规划许可证，都应依据详细规划或者乡规划、村规划。

《城乡规划法》第三十八条规定：“城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出规划条件”，而本条例规定的是详细规划，即包括控制性详细规划和修建性详细规划。之所以确定修建性详细规划也可以是核发上述规划手续的依据，是因为修建性详细规划的内容不违反控制性详细规划而且比控制性详细规划更为详细和准确。因此，依法审定了的修建性详细规划，可以作为规划许可的依据。但由于修建性详细规划的修改程序比较复杂，所以是否编制和审定修建性详细规划应当考虑这一因素。

对乡、村规划区内的乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及农村集中居民点建设和农村村民住宅核发乡村建设规划许可证应当依据乡规划、村规划；如果尚未制定乡规划、村规划确需建设的，可以依据制定的专项规划进行规划许可；在实际管理中，若尚未制定乡规划、村规划或专项规划的，农村村民住宅可以依据有关法律法规规章的要求作出许可。

三、乡、村规划区的规划许可依据的特别情况

（一）乡规划、村规划与上级政府制定的规划不一致的情况

乡规划、村规划与上级人民政府制定的城乡规划或专业、专项规划往往会出现不一致的情况。这是因为这些规划往往不是同时编制，其编制和审批的主体也不相同，编制时考虑的角度和重点也不同。例如，国家、市或区县政府在制定城乡规划和专业规划时是对宏观的、结构性的内容的安排，具体实施时需要通过方案确定其具体位置、线形、规模等，而乡、村规划与上层次规划确实可能存在不一致的内容。

（二）解决途径

本条规定了在乡规划、村规划的规划区范围内的建设项目如果存在上述“不一致”的情况，应当遵循下层级规划服从上层级规划这一基本原则，即这样的建设项目应当依据上级人民政府制定的规划核发规划许可。这样的规定是考虑到这类建设项目往往是上层次规划中确定的公益设施、基础设施，它们代表了更大范围内的公共利益。有了这样明确的规定，可避免在具体建设项目规划管理中因规划依据不同而产生争议，也可以避免在实施上述建设项目时，对乡规划、村规划进行不必要的修改，影响行政效率。这里所说的“其建设项目”是指在乡规划、村规划所确定的规划区内的，集体土地或者国有土地上的建设项目。

第五十二条　城市、镇规划区国有土地上按照本条例第四十四条批准的建设项目基础竣工和工程竣工后，城乡规划主管部门应分别对放线单位提供的基础竣工测量报告、工程竣工测量报告等材料进行核实。对符合建设工程规划许可证及其附件、附图的，核发建设工程竣工规划核实文书及其附件、附图。

本条例第四十八条所列建设项目的竣工规划核实，参照前款规定执行。

建设单位应在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。

【条文主旨】

本条是关于建设项目规划核实的有关规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十五条。

【学习要点】

一、规划核实的概念和必要性

（一）概念

《城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。”规划核实是建设工程竣工验收之前，城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划许可进行的检验，是依据工程竣工测量报告对建设工程是否按建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容建设进行的审核。对于符合规划许可要求的，应当核发建设工程规划核实文书；对经核实建设工程违反规划许可的，要依法处理。

本条例规定建设工程规划核实分为基础竣工规划核实和工程竣工规划核实两个阶段。基础竣工规划核实，就是建设工程基础竣工后，通过对建设工程基础竣工情况进行实地测量，并与建设工程规划许可证及其附件附图所确定的内容进行对照，核实其基础部分内容是否符合规划部门核发的建设工程规划许可证及其附件、附图的要求。工程竣工规划核实，就是建设工程竣工后，通过对建设工程规划竣工情况进行实地测量，并与建设工程规划许可证及其附件附图所确定的内容进行对照，核实其是否符合规划部门核发的建设工程规划许可证及其附件、附图的要求。

（二）规划核实的必要性

建设工程从开工建设至竣工，需要一个过程，在这个过程中，对于建设单位在建设活动中是否严格遵守规划许可的要求，城乡规划主管部门有责任进行必要的监督检查。建设工程竣工后的规划核实，是城乡规划实施监督检查中最重要的、不可忽略的环节。本条特别针对目前规划管理中存在的重前期审批、轻后期管理的问题，通过规定两阶段的规划核实工作制度，强化了对被许可人的监督检查，这也是一种规划管理制度上的创新。

之所以规定基础完工后要进行一次规划核实，主要是考虑建设工程的基础决定了建设工程位置，开展基础完工规划核实，有利于及时发现建设工程是否存在平面位移、间距不足、平面增大等违法建设行为，避免建设工程进入上升工程或竣工后整改难度大、执行成本高的问题。国内其他地方如成都、上海、长沙、济南等在规划监督管理的实际操作中也是这样做的。同时，为了落实放线单位的责任，条例还规定了基础验线和竣工规划测量报告由放线单位提供。

二、需要进行规划核实的对象

需要进行规划核实的对象主要为：一是按照本条例第四十四条的规定办理了建设工程规划许可证的所有建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设；二是按照本条例第四十五条的规定办理了建设工程规划许可证的城镇房屋解危改造项目；三是按照本条例第四十八条的规定办理了乡村建设规划许可证的乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和农村集中居民点建设。对农村村民住宅，本条例没有作出必须进行规划核实的规定，但这不影响在规划管理实践中，探索对农村村民住宅进行适当的规划核实。

三、规划核实的依据

基础竣工规划核实和工程竣工规划核实的依据都是建设工程规划许可证及其附件、附图。这是因为建设工程规划许可证是对规划条件的细化，如果仅依据规划条件而不是依据建设工程规划许可证进行规划核实，那么就意味着建设工程规划许可没有实质意义，从另一方面来讲，凡符合建设工程规划许可证的均是符合规划条件的，所以本条例的规定是对上位法的细化，其本质是一致的。

四、规划核实、规划验收、竣工验收的关系

规划核实相当于原来的建设工程竣工规划验收，是建设工程竣工综合验收前，城乡规划主管部门对建设工程进行的是否符合规划许可的检验。经规划核实不合格的或未经规划核实的建设工程，依据有关法律规定，建设单位不得组织竣工验收。从行政行为的法律性质上看，规划核实和规划验收一样，都不属于行政许可，也不属于非许可类审批，而是一种行政确认。

第五十三条　建设单位或个人不得擅自改变建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证及其附件、附图的内容进行建设。

有关主管部门在办理房地产权属登记时不得改变规划核实文书确定的已建成房屋的使用功能、建筑面积等内容；在办理农村村民住宅权属登记时不得改变乡村建设规划许可证确定的使用功能、建筑面积等内容。

【条文主旨】

本条是关于建设单位或个人及有关主管部门必须遵守规划文书有关要求的规定。

【法律依据】

创设条文。

【学习要点】

一、实施规划许可中的禁止性规定

行政许可是一种赋权性行政行为，即一种赋予行政相对人某种权利和资格，准予当事人从事某种活动的行为。行政许可是依申请人申请作出的，没有行政相对人（即公民、法人和其他组织）的申请，行政机关不能主动颁发许可证或执照。遵守法律法规明确的禁止性规定是建设单位或个人应当遵守的义务。由于行政相对人提出申请是颁发行政许可的前提条件，因此行政相对人（即建设单位或个人）提出申请的同时也相应承担了履行相应义务的承诺，即不得擅自改变诸如建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证及其附件、附图等内容而进行建设。建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证是办理施工许可证的依据，也是建设工程实施建设的规划依据，若擅自改变，就应当承担本条例第六章（法律责任）有关条款进行处罚的后果。这也是规划许可严肃性的重要体现。

二、规划管理与权属登记的关系

该款是对房地产权属登记主管部门的约束。遵守法律法规明确的禁止性规定是有关主管部门应当遵守的义务。

按照《重庆市土地房屋权属登记条例》的规定，申请房屋产权登记时应提交建设工程规划验收合格证（现已改称为规划核实文书），因此规划核实文书确定的已建成房屋的使用功能、建筑面积等内容是房地产权属登记的重要依据。

《重庆市城镇房地产交易管理条例》第二十六条规定：“预售商品房项目竣工后应经规划、土地房屋、建设、消防等行政管理部门验收合格后才能交付使用”，而验收合格的基本条件就是已建成房屋的使用功能、建筑面积等内容要符合建设工程规划许可证的要求。若房地产权登记时改变了规划核实文书中载明的使用功能、建筑面积等内容，即不再符合建设工程规划许可证，也就违背了设立建设工程规划许可和规划核实制度的初衷及立法目的。

因农村村民住宅建设竣工后不进行规划核实，所以本条例规定有关主管部门在办理农村村民住宅权属登记时应不得改变乡村建设规划许可证确定的使用功能、建筑面积等内容。这也是为防止村民住宅修建过程中擅自改变规划许可的一种措施。

三、有关权属登记的特别说明

因《城乡规划法》规范的范畴是建设活动，而规划核实后建设单位或房屋所有权人要求改变使用功能并不产生建设活动，因此不属于规划部门的管理范畴。目前，对于规划核实之后，房屋使用过程中申请改变房屋功能的情况，房地产权属登记部门有时会要求规划部门提出意见，规划部门可以从规划角度研究提出意见供房地产权属登记部门决策时参考，但该意见只应向房地产登记主管部门提出，同时它并不是房地产登记主管部门作出决定的前置要件。其中，凡在核发建设工程规划许可证后、工程竣工规划核实前，建设单位向城乡规划主管部门申请对建设工程规划许可证及附图进行修改、变更的，应按本条例第五十七条规定的程序办理；在使用过程中申请权属变更，不涉及增加建筑面积的，不属于城乡规划法律法规的调整范畴，规划部门不具备受理此类申请的职能，但是可以与房地产管理部门做好衔接和配合工作。

第五十四条　取得选址意见书之日起一年内未取得建设用地规划许可证或未取得有关部门批准、核准文件，且未经批准延期的，选址意见书失效。

取得建设用地规划许可证之日起一年内未取得建设工程规划许可证，且未经批准延期的，建设用地规划许可证失效。

取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证之日起一年内未进行建设，且未经批准延期的，建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证失效。

需要延期的，应当在期限届满三十日前向原审批机关申请。经批准延期的，其延长期限不得超过一年。

其他规划文书的时效由审批机关在核发该文书时确定。

规划文书失效的，审批机关应当依法办理其注销手续。

【条文主旨】

本条是关于规划许可证件及相关规划文书的时效的规定。

【法律依据】

《行政许可法》第七十条。

【学习要点】

一、有关时效的几个概念及意义

（一）关于时效、有效期与失效

时效，是指法律规定的某种事实状态经过法律规定的时间而产生一定法律后果的法律制度。时效可以分为取得时效与消灭时效。取得时效原是民法上的一种制度，其意义在于经过一定期间取得某种权利、形成某种法律关系。消灭时效指权利人在法律规定的期间内不行使权利，其权利即归于消灭的法律制度，其意义在于经过一定期间失去某种权利、解除某种法律关系。本条规定的规划许可证件及相关规划文书的时效即属消灭时效。

有效期是一个时间概念，规定的是一个时间段。失效是一种法律后果，即法律规定的某种行为或事实状态经过法律规定的时间之后不再具有原来的法律效力。当然，消灭时效产生的法律后果在有些情况下就是失效，有效期届满产生的法律后果也是失效。从这一点上来看，时效、有效期与失效这三个概念又是相互联系的。

（二）规定时效的现实意义

行政法领域内的时效制度，对于保障行政效率，增强行政行为的可预期性，防止行政许可机关以拖延时日的方式侵害相对一方当事人利益，有着重要意义。时效制度包含两方面的要求：一是行政主体在法定期限内必须行使职权，如不行使职权，在法定期限届满后不得再行使。例如，××公司在2007年1月在开发的一个建设项目中擅自增加夹层，该建设项目已于2007年12月30日竣工规划核实，但没有发现增加夹层的违法建设行为。根据《行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”如果有关城乡规划主管部门在两年后（即在2009年12月30日以后）才发现增加夹层的违法建设行为，则不能再对××公司给予行政处罚。二是行政相对人在法定期限内如不行使权利，即丧失了相应的权利，并承担相应的法律后果。例如，××公司在2010年1月5日取得了一个建设项目的建设用地规划许可证，至2011年1月5日止仍然没有取得该建设项目的建设工程规划许可证。根据本条“取得建设用地规划许可证之日起一年内未取得建设工程规划许可证，且未经批准延期的，建设用地规划许可证失效”之规定，如果××公司在2011年1月5日后才申请该建设项目的建设工程规划许可证，需要重新申请办理建设用地规划许可证后方可办理建设工程规划许可证。

（三）规定规划许可证件及相关规划文书时效的原因及意义

本条例规定规划许可证件及相关规划文书的时效是基于以下三个方面的考虑：一是作出规划许可要具备一定的条件，这些条件不仅包括被许可人自身的条件，也包括规划许可的依据和政策。当被许可人自身的条件发生变化，不再满足被赋予规划许可的资格时，再对其作出规划许可，显然有悖于规划许可的本来目的。同时，规划许可的法律依据和政策会随着经济社会的发展而不断变化，即便被许可人自身的条件没有发生变化，如果不规定规划许可的时效，当规划许可的依据和政策发生变化时，原规划许可往往无法实施，也不利于保护被许可人的权利。二是防止对公共资源的恶意占有。土地是人类赖以生存的前提条件之一，是一种重要的公共资源，国家对土地的管制，主要是通过对土地用途的管制来实现的。城乡规划作为一项公共政策，其作用就在于协调城乡空间布局，引导土地的合理利用，缔造宜居、宜业的环境。规划许可作出后，如不及时实施，就会导致囤积、恶意占有土地资源的现象发生，会对全面有效地实施、推进城乡规划造成障碍。因此，应当对规划许可规定时效。三是权利与义务具有一致性。在规划许可规定的时限之内实施规划许可的内容既是被许可人的权利，又是被许可人的义务。城乡规划主管部门在核发规划许可证件及相关规划文书时，都约定好了被许可人的义务。被许可人行使规划许可赋予的权利，必须同时履行义务。

二、申请延期的权利和意义

行政许可和行政审批的核心是对申请人资质或资格的审核，申请人取得选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证中的某一个证件后，没有在法定期限内取得下一阶段的规划许可手续以及相关规划文书，在很多情况下，行政审批或行政许可所依据的基本条件仍然存在，申请人仍然有条件从事已获批或被许可的行为。为了提高行政效率，节约行政成本，应给予申请人或被许可人申请延长相关规划文书或规划许可的时效的权利，但同时又必须约定申请人或被许可人行使该项权利的界限。故本条在第四款规定了延续期，并且规定延续期与原期限相同，均为一年。

需要延期的，申请人或被许可人应在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证的一年有效期届满三十天前，申请延期，以便给作出规划许可的行政机关必要的审查时间。例如，建设单位在2009年8月1日取得建设工程规划许可证后，一直未进行建设，则建设工程规划许可证将在2010年8月1日失效。如果被许可人申请对建设工程规划许可证延期，则需要在2010年7月1日前提出延期申请。在没取得下一阶段的许可手续以及相关文书的情况下，逾期申请的，城乡规划主管部门可不予受理，原规划许可证件以及其他规划文书到期就会失效。

三、规划许可证件及相关规划文书的失效和注销

规划许可证件及有关规划文书经过法定期限，如果被许可人没有取得下一阶段的许可手续以及相关文书，该规划许可证件及有关规划文书就会失效；反过来，如果被许可人取得了下一阶段的许可手续以及相关文书，则该规划许可证件的作用就已完成，也就不存在失效的问题。

《行政许可法》第七十条规定了行政许可注销的情形，但没有规定注销程序。实践中，可以采用两种方式予以注销：一是在该规划许可证件或规划文书的审批信息中注明失效，并收回原规划许可证件或规划文书；二是采用公告注销，通常可以在城乡规划主管部门的网站上或地方性主流媒体上予以公告注销。

需要说明的是，规划许可证件及有关文书经过法定期限，被许可人没有取得下一阶段的许可手续以及相关文书，又没有申请延期的，不管行政机关注销与否，该规划许可证件及有关文书都会失效。注销的意义在于公示公信之目的，防止被许可人凭借已经失效的规划许可证件及有关文书与第三人从事相关法律行为，从而使第三人基于对该规划许可证件及有关文书有效性的信赖而蒙受损失。简言之，超过了法定期限，规划许可证件及有关文书就会失效，但如果不履行注销手续，就起不到公示公信作用。

四、已超过有效期的规划许可证件及相关规划文书的处理

规划实践中，有时会遇到行政相对人持已超过有效期的规划许可证件及相关规划文书申请办理下一阶段规划许可的情况。此时，城乡规划主管部门首先应当核实该规划许可证件及相关规划文书是否已被注销。如果已被注销，应视为申请要件不齐，对行政相对人的申请应不予受理，行政相对人需要重新申请办理已被注销的划许可证件及相关规划文书，方可申请办理下一阶段规划许可。如果经核实，发现该规划许可证件及相关规划文书没被注销的，则需要进行研究，然后可以分类处理：①经研究，发现规划许可条件没有变化，如果重新办理该规划许可证件及相关规划文书，结果还会和原来一样，为提高行政效率、节约行政成本，可办理审查确认函，同意延期，以此办理下一阶段规划许可。②经研究，发现原规划许可条件已发生重大变化，实施原规划许可的条件已不具备，则应依法办理注销手续，对行政相对人的申请不予受理。

对已过有效期的规划许可证件及相关规划文书，如果没有城乡规划主管部门视为同意延期的确认函，其他部门据此办理了相关手续的，其他部门要承担相应的法律责任。

第五十五条　依法取得的规划许可，受法律保护。

因公共利益需要，有下列情形之一的，作出规划许可决定的行政机关可依法变更或撤回许可：

（一）规划许可所依据的法律、法规、规章被修改或废止的；

（二）准予规划许可的客观情况发生重大变化的。

因前款情形给被许可人造成财产损失的，行政机关应依法给予补偿。

【条文主旨】

本条是关于行政机关依职权主动变更或撤回规划许可的规定。

【法律依据】

《行政许可法》第八条。

【学习要点】

一、行政许可的变更与撤回的概念

依据变更行政许可的启动程序不同，行政许可的变更可以分为行政机关依职权变更和依被许可人的申请变更。这里所讲行政许可的变更即为行政机关依职权变更，它是指行政机关依法作出行政许可后，由于行政许可所依据的法律、法规、规章被修改或废止，或者准予行政许可的客观情况发生重大变化，因公共利益需要，行政机关依职权对原行政许可的内容或者对其许可的法律依据进行改变的行政行为。

行政许可的撤回是行政机关依法作出行政许可后，由于行政许可所依据的法律、法规、规章被修改或废止，或者准予行政许可的客观情况发生重大变化，因公共利益需要，收回该项行政许可，使社会关系恢复到作出该行政许可前的状态的行政行为。

二、变更或撤回规划许可的基本前提

城乡规划主管部门依职权变更或撤回规划许可，必须基于公共利益需要这一前提。但公共利益是一个典型的不确定法律概念，对其进行界定是比较困难的问题，而且在不同时代、不同场合，公共利益的表现都会不同。国务院于2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条中，明确“公共利益的需要”包括：①国防和外交的需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；⑤由政府依据城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

公共利益既是城乡规划主管部门在作出某些行政行为时的依据或理由，同时又为规划行政权划定了边界，而对公共利益的界定，经常会直接关系到对公民私有财产的保护力度。因此，城乡规划主管部门在处理行政事务，可能涉及相关利害关系人权利时，对公共利益应当从严把握。

三、变更或撤回规划许可的两个适用情形

至于在哪些事由下可以变更或者撤回规划许可，本条第二款列举了两种情形：①规划许可所依据的法律、法规、规章修改或废止的。例如，××公司在“四山”地区某森林公园的生态保护区内开发建设一个建设项目，并在2007年1月取得了建设用地规划许可证，而依据2007年5月1日起施行的《重庆市“四山”地区开发建设管制规定》，“四山”地区（指重庆市行政区域内的缙云山、中梁山、铜锣山、明月山地区）的森林公园的生态保护区为禁建区，禁建区内不得再进行各类开发建设活动。此时，城乡规划主管部门基于公共利益的需要，可以变更或撤回该项目的建设用地规划许可证。②准予规划许可的客观情况发生重大变化的。例如，某建设项目正在建设过程中，由于修改后的重庆市城乡总体规划中，确定了一条新的轨道交通线路必须从该建设项目用地上穿过，此时作出规划许可的行政机关可以变更或撤回该项目的建设工程规划许可证。

四、变更或撤回规划许可，城乡规划主管部门应给予行政补偿

（一）行政补偿的范围

行政补偿的原则是公平补偿，补偿的方式多种多样，除了财产补偿外，在生产、生活、就业等方面给予妥善的安置也是补偿的方式。

就变更或者撤回规划许可给被许可人的补偿而言，主要是补偿变更或撤回规划许可的行为给被许可人造成的财产损失，如果被许可人在取得规划许可后进行了投资、设计、建设等，变更或者撤回规划许可使得被许可人的投资、设计、建设行为支付的成本无法收回，从而蒙受了财产损失，对该部分财产损失应给予行政补偿。应当说明的是，行政补偿的财产损失应仅限于直接损失，即被许可人实际投入了的，并有证据证明或相关部门审计确认的那一部分损失，不包括因取得许可带来的可预期的收入等间接损失。

（二）行政补偿的主体

根据行政法的原理，承担行政补偿责任的主体是作出该行政行为的行政主体。就变更或撤回规划许可而言，行政补偿的主体是依法变更或撤回规划许可的城乡规划主管部门。需要说明的是，由于重庆市主城区各规划分局是重庆市规划局的派出机构，没有独立的法人资格，其变更或撤回规划许可的行为皆是以重庆市规划局的名义作出的。因此，如果需要给予行政补偿，行政补偿的主体是重庆市规划局。需要指出的是，行政机关只是补偿的承办主体，实际的补偿主体是国家。

五、行政补偿与行政赔偿的区别

行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果，致使公民、法人或其他组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，而以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。

行政赔偿是国家行政机关和行政机关工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。

由此可见，行政补偿与行政赔偿的本质区别在于二者产生的前提不同，前者是基于公共利益需要，并且是合法的行政行为所致，而后者是违法行政所致。

第五十六条　被许可人不得擅自变更规划许可进行建设。确需变更的，应向作出规划许可的行政机关提出申请。

申请变更的内容不符合控制性详细规划的，不得批准；申请变更的内容涉及变更规划条件或规划设计要求的，城乡规划主管部门或有关镇（乡）人民政府应在受理之日起十五个工作日内征求有关部门意见，同意的，予以公示，并将变更的规划条件通报同级土地主管部门。建设单位应及时将依法变更后的规划条件或规划设计要求报有关土地主管部门备案；作出不同意书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

【条文主旨】

本条是关于被许可人申请变更规划许可的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十三条，《行政许可法》第十六条、第三十八条、第四十九条。

【学习要点】

一、实施规划行政许可的禁止性规定

《城乡规划法》和本条例对城市、镇规划区内国有土地上的建设，设定了建设用地规划许可、建设工程规划许可；对乡、村规划区内集体土地上的建设，设定了乡村建设规划许可；对城市、镇规划区内的临时建（构）筑物设定了临时建设工程规划批准。这四种规划许可体现了城乡规划主管部门对被许可人申请实施城乡规划的具体行为的准许和认可，规定被许可人不得擅自变更规划许可进行建设，是为了保证城乡规划的实施和城乡建设合理有序的进行。

《城乡规划法》第四十三条针对的是“建设单位”，本条例的表述是“被许可人”，是考虑到临时建设工程许可和乡村建设规划许可的对象可以是建设单位或个人，这就要求不仅建设单位，也包括个人都不能擅自变更已作出的许可。

要求被许可人不得擅自变更许可，一是因为行政许可是国家对公民、法人或者其他组织从事法律法规规定的重要事项活动的一种管制，也是通过法律对被许可人的一种保护。行政许可一旦作出，行政机关与被许可人之间就存在相对不变的法律关系，被许可人既获得了从事特定活动的权利，也承担了不得擅自变更行政许可的责任，如果擅自改变或超越行政许可准予的事项范围，就不能得到法律法规的保护；二是为了确保实施城乡规划的严肃性，确保已经批准的城乡规划得到严格遵守和执行，对已经许可的建设行为就必须进行规范，要求被许可人不得擅自变更规划许可。建设单位或个人一经批准获得规划许可证，就必须按其规定执行，若擅自变更规划许可进行建设，将构成违法建设行为，会对城市公共社会环境或他人利益造成直接或间接影响，容易产生社会矛盾，也将承担相应的法律责任。

二、变更规划许可的条件

本条第二款规定申请变更的内容不能违反控制性详细规划，不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。由此也可以看出控制性详细规划相对于规划许可的重要地位和作用。控制性详细规划是经过严肃的法定程序制定的，是经有法定权限的人民政府批准的，城乡规划主管部门也是执行控制性详细规划的义务主体，无权随意变更控制性详细规划，如果其在审批时发现了变更内容有不符合控制性详细规划的情况而给予批准，就属于越权行事，这样批准的规划许可也不受法律保护。

我们认为，规划许可必须依据法定规划作出，法定规划是规划许可的法律依据，而不能依据已经作出的规划许可去修改法定规划，即不能颠倒这种既定的法律关系。只有坚持该原则，才能实实在在维护城乡规划的严肃性。对规划许可在前，而规划编制过程中由于没弄清现状或准现状导致规划成果与已作出的规划许可内容不一致的特殊情况，我们认为应视为规划编制失误，应按程序对规划成果相应内容进行修正，这与前面提到的不能以规划许可为依据修改法定规划要区分开来。

需要指出，本条明确了申请变更的内容不能违反控制性详细规划，而未提其他法定规划。主要是要与《城乡规划法》第四十三条保持一致，同时也是对控制性详细规划的突出和强调。实际上，由于并非所有的规划许可都是依据控制性详细规划作出，我们应当理解为，申请变更的内容应当符合作出行政许可时所依据的法定规划。

三、变更规划许可的程序与要求

1.申请

《城乡规划法》第四十三条规定确需变更规划许可的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。本条依据《行政许可法》第四十九条，作出了更加明确的表述，即确需变更的，应向作出规划许可决定的行政机关提出申请。

城市建设是社会经济发展的组成部分，城乡规划主管部门作出行政许可是在一定的社会经济背景条件下进行的。行政许可作出后，若被许可人要求对许可内容进行变更，被许可人就必须按《行政许可法》和《城乡规划法》的有关规定提出申请。

值得注意的是，实际管理中还存在对既有建筑进行改建、扩建的诉求，这种情况是否涉及变更原规划许可的问题？我们认为，既有建筑所有的建设手续已办理完结并投入使用，所作出的规划许可已完成了法律法规赋予的作用。因此，对既有建筑进行改建、扩建，就不涉及变更原来的规划许可，而是应办理新的规划许可。此外，如果对现状建筑进行内部装饰、装修或房间分隔或改变使用功能，而建筑面积、外围构造不发生变化的，不属于规划许可的范围，也不涉及变更规划许可。

2.审查与决定

城乡规划主管部门或有关镇（乡）人民政府应在受理之日起十五个工作日内将申请变更的内容予以公示。同时，在征求有关部门意见的基础上进行研究，同意的，做出规划许可，并将变更后的规划条件通报同级土地主管部门。需要注意的是，城乡规划主管部门在作出新的规划许可前，应按程序注销原规划许可。按重庆市有关规定，注销行政许可的决定应当在报建窗口公布，并以书面形式通知被许可人或申请人，说明理由和依据，同时告知被许可人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

3.公示要求

变更许可决定在最终作出以前还需要向社会公示，公示的目的是了解可能发生的变更是否涉及利害关系人的重大利益，也便于社会公众监督，听取多方意见，防止审批部门随意批准变更规划条件。公示由作出许可的行政机关负责组织，按《行政许可法》规定，公示时间不计入办理时限。

按目前的有关情况，下列情形可认定为需要进行公示：

（1）修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的。

（2）实施城乡规划行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，需要以公示方式告知其听证权利的。

（3）城乡规划主管部门认为需要公示的其他重大行政许可事项。

4.相关部门意见

规划许可作出前，大多需要根据建设项目实际情况征求相关部门意见，如选址和建设用地规划许可阶段可能涉及消防、国土、国安、环保等部门的意见，在建设工程规划许可阶段可能征求园林、消防、市政、电力、水利、文物等部门的意见。变更规划许可在程序上相当于重新作出规划许可。因此，也必须按原程序，将变更内容再次送相关部门征求意见。

5.告知义务

作出不同意书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，这是《行政许可法》第三十八条的普适性规定。

四、通报与备案

（一）城乡规划主管部门应将变更的规划条件通报同级土地主管部门

城乡规划主管部门将变更的规划条件通报同级土地主管部门，是考虑到规划条件的变化一般会带来土地批准文件相关内容的变化。就需要向土地主管部门作出通报，让其了解和掌握相应的情况，或对土地批准文件相关内容进行变更。

（二）建设单位应报有关土地主管部门备案

建设单位在依法变更规划许可后有责任将变更后的规划条件或规划设计要求报送有关土地主管部门备案。土地主管部门向建设单位批准使用土地，签订土地批准文件，当其中包含的规划条件相关内容发生变化，建设单位作为当事人，就必须通知土地主管部门，这是从双方的法律关系上讲。此外，规划条件变化后（比如建设用地面积变化、容积率指标变化），一般会引起土地成本、出让金、税费等内容的变化，建设单位一般也会自觉地向土地主管部门申请修改土地批准文件。

第五十七条　经依法审定的建设项目的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图不得随意修改。确需修改的，城乡规划主管部门应将修改申请及拟修改内容向社会公示，听取利害关系人的意见，并告知利害关系人享有申请听证的权利。利害关系人要求听证的，城乡规划主管部门应组织听证。修改申请经审查符合要求的，方可办理修改手续。其中，涉及修改控制性详细规划的，应先按程序修改控制性详细规划。因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应依法给予补偿。

【条文主旨】

本条是关于修改修建性详细规划或建设工程设计方案总平面图的程序及补偿的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第五十条。

【学习要点】

一、修建性详细规划或建设工程设计方案总平面图修改的禁止性规定

修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图，是建设单位依据控制性详细规划以及城乡规划主管部门提出的规划条件，对拟建设地块的建设作出建构筑物的具体布局和设计。因为其既体现了建设单位的真实意图，又满足了规划管理的相关法律法规和城市景观的要求，修建性详细规划经依法审定后可以作为规划许可的依据，建设工程设计方案总平面图经批准后可以作为进行建设活动的依据。修建性详细规划和控制性详细规划一样是法定规划，同时，由于修建性详细规划确定的建设内容更为具体，对相关利害关系人的影响更为直接。因此，对其进行修改应当抱更为严肃的态度。经依法审定的建设项目的修建性详细规划、经依法批准的建设工程设计方案总平面图不得随意修改，特别是正在实施或已部分实施时，尤其是在已开始销售或设施开始使用后，修改必将对相关人群造成影响，若需修改，必须考虑利害关系人的合法权益。因此，城乡规划主管部门在实际工作中，对此两项内容的修改要特别慎重，不得随意批准建设单位的修改申请。

在实际的规划管理中，建设业主可能根据市场等原因提出对已审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行修改的要求，此时，许可机关应进行认真的研究，如果拟修改方案较原批方案在建筑布局、城市景观等方面有所优化，可同意进入修改程序。否则，不应同意进入修改程序。

二、修改必须遵循的原则

本条“涉及修改控制性详细规划的，应先按程序修改控制性详细规划”的表述的含义是：修改经依法审定的修建性详细规划、依法批准的建设工程设计方案总平面图时，不得修改控制性详细规划的强制性内容，否则修改的内容就不合法。若因公共利益需要等原因规划审批机关认为确需修改控制性详细规划强制性内容的，则应先按程序修改控制性详细规划，方可进入修建性详细规划或方案总平面图的修改程序。

修改经依法审定的修建性详细规划、经依法批准的建设工程设计方案总平面图时，可以按照重庆市人民政府制定的办法修改控制性详细规划的技术性内容。

对于城乡规划主管部门核发了规划条件的建设项目，修改经依法审定的修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图时，必须满足规划条件的要求。

对使用出让土地的建设项目而言，修改经依法审定的修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图时，还必须遵循土地出让的有关规定并完善相应程序。

三、修改必须履行的程序

本条规定修改经依法审定的修建性详细规划、经依法批准的建设工程设计方案的总平面图时必须履行的程序：“城乡规划主管部门应将修改申请和拟修改内容进行公示，听取利害关系人的意见，并告知利害关系人享有申请听证的权利，若利害关系人要求听证，城乡规划主管部门应组织听证。修改申请经审查符合要求的，方可办理修改手续。”对于此程序设定需要说明以下三点：

（1）修改申请和拟修改内容均需要公示。建设单位在修改申请中必须明确修改理由，利害关系人有权单就其修改理由提出异议或听证申请；公示的拟修改内容只是建设单位申请的内容，并不是规划主管部门拟同意的内容，是否同意修改须在完善上述程序后才能确定。

（2）《城乡规划法》第五十条规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。”这说明，若要修改经依法审定的修建性详细规划或建设工程设计方案的总平面图，必须听取利害关系人的意见，只是其形式可以是听证会或其他方式。本条例对此规定进行了细化，要求“将修改申请及拟修改内容向社会公示，听取利害关系人的意见”。应当注意的是，“向社会公示”只是一个手段，“听取利害关系人的意见”才是要达到的目的。因此，为保证能“听取到利害关系人的意见”，就必须按照《行政许可法》第四十七条的规定，确保“告知”了利害关系人相关拟修改的内容。在实际的操作中：当无法确定利害关系人时，可仅采取“向社会公示”的方式“听取利害关系人的意见”或直接组织听证会（如学校、医院、体育馆等公共服务设施或道路、桥梁等市政公用设施项目的修建性详细规划或建设工程设计方案的总平面图修改就属于此种情况）；当可以确定部分利害关系人时（如房地产开发项目已开始销售，买受人即为可确定的利害关系人），在采取“向社会公示”的方式前，应“告知”该部分利害关系人在规定的时间内到公示地点查阅公示内容，“告知”可以采取寄挂号信或电话通知等有效方式。需要注意的是，“告知”和“向社会公示”只能由规划主管部门进行，不能由建设单位代办，否则不符合法定程序。

（3）条文规定“修改申请经审查符合要求”包括三方面的含义：一是修改的技术性内容必须满足法律法规、规划条件、技术规定和城市景观等各方面的要求；二是听取到的意见已经得以解决或审批机关已经经过研究并作出具体的决定；三是如果涉及补偿，补偿工作已完成。

四、利害关系人的认定

我国行政法上的利害关系人包括两部分：一是具体行政行为的行政相对人；二是受到具体行政行为直接影响的相关人。有研究认为，具体到城乡规划领域，其利害关系人可理解为城乡规划的制定、实施过程中的行政相对人以及受到城乡规划行为直接影响的相关人。

利害关系人的本质是一种“关联度”，表明某人与行政行为的联系，而这种关联度的“利害关系”的基础是利益。在城乡规划领域，判断利害关系人的标准应该是看某些特定的公民、法人或其他组织对某一具体的城乡规划行政行为是否享有正当的利益。

归纳近年来规划管理实践中的有关案例，修改经依法审定的建设项目的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图涉及的利害关系人（特别是对房地产开发项目而言）至少存在以下几种情形：

1.建筑物相邻权人

建筑物相互毗邻的所有人或使用人在各自行使自己的合法权利时，都要尊重他方所有人或使用人的权利，相互间应当给予一定的便利或接受一定的限制，法律将这种相邻人之间的关系用权利义务的形式确定下来，就是相邻关系。从对方那里得到便利的建筑物所有人或使用人就是相邻权人。

根据《物权法》和规划技术规定，如果规划行政许可准许建设的建筑物与相邻人的房屋间距不符合有关规定，对相邻人的隐私权、生活便利条件、生活安宁产生直接影响，相邻权人可成为利害关系人。

2.建筑物和配套设施的共有权人

建筑区划内的建筑一般可分专有部分和共有部分。所谓共有部分就是两个或两个以上的业主共同享有所有权的那部分建筑物和配套设施，对该部分建筑物和配套设施而言，这些业主就是共有权人。

对建筑区划内业主共有的部分，例如小区道路、绿地、休闲设施、物业管理用房等变更其用途、减少面积或减少人均拥有量（例如：通过增加面积或改变户型导致增加小区人口），该建筑区划内的业主可成为利害关系人。

3.房屋买受人

所谓房屋买受人，是指在开发项目中，与建设单位签订房屋买卖合同，但尚未取得房屋产权证的购房者（取得房屋产权证的购房者，在法律上一般称为业主）。

依据修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图作出的建设工程规划行政许可，进入了施工实施并对房屋进行销售时，购房人就取得了相应的预期物权。这时候，如果拟对规划许可进行变更，买受人就成为了利害关系人。此外，依据同一修建性详细规划，分期核发建设工程规划行政许可的建设项目，后期核发建设工程规划行政许可如果涉及对修建性详细规划范围内建设用地范围、地上建筑总规模、小区出入口位置，以及各期共有和共同管理的绿地、配套设施的规模、位置进行调整的，已实施部分的房屋买受人，也可成为利害关系人。

4.地役权人

地役权是以他人土地供自己土地便利而使用的权利。为其便利而使用他人的土地，称需役地；供他人土地便利而使用的土地叫供役地。供役地的所有人或使用人叫地役权人。

如某一土地使用权人在其土地上修建了房屋，为了提高其房屋的价值，他与前面的200米处的一土地使用权人签订地役权合同，约定后者在其土地上修建的建筑物不得超过50米高，并到土地管理部门办理了地役权合同登记，如果后者欲在其土地上修建超过50米高的建筑物，城乡规划主管部门进行规划行政许可时，地役权人可成为利害关系人。但该地役权人成为利害关系人的前提是已经办理了地役权合同登记。

五、因修改给当事人造成损失的，应予以补偿

依法给予补偿，既体现了对利害关系人合法权益的尊重和保护，也对修改规划的行为规定了更高的门槛。条文使用“补偿”而非“赔偿”是因为，“赔偿”是基于行政机关的违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的；而“补偿”是行政机关的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的。在这种情况下，行政机关的行政行为本身并不存在违法的问题。因修改修建性详细规划或建设工程设计方案总平面图给当事人造成损失应予以补偿的前提条件有两个：一是修改行为对公民、法人或者其他组织的财产造成了损失，且这种损失是客观存在的；二是此损失与行政机关的修改行为之间有直接的、必然的联系，存在因果关系。

由于修建性详细规划或建设工程设计方案总平面图修改的受益者通常是申请人，但按照“谁批准，谁承担补偿”的原则，补偿的主体却应当是批准修改的城乡规划主管部门。因此，城乡规划主管部门在审查修改申请时应特别注意这个问题，对此要有明确的意识。

在实际的规划管理中，也有申请人为了自己修改修建性详细规划或建设工程设计方案总平面图的愿望能顺利实现，而主动承担补偿的情况。

第五十八条　需要在司法处置国有建设用地使用权的土地上进行建设的，司法处置土地前人民法院应向城乡规划主管部门函请提供处置土地的规划条件，作为有关司法文书的附件。

司法处置未经竣工规划核实的建设项目前，人民法院应向城乡规划主管部门函请提供规划意见。

其他行政主管部门处置国有建设用地使用权或未经竣工规划核实的建设项目的，参照前两款规定执行。

城乡规划主管部门应当在收到函请之日起二十个工作日内提供处置土地的规划条件或规划意见。

在处置土地和未经竣工规划核实的建设项目时，人民法院或有关行政主管部门应将城乡规划主管部门提供的规划条件或规划意见作为处置依据。

【条文主旨】

本条是关于司法机关和有关部门处置国有建设用地使用权和未经竣工规划核实的建设项目的规划要求。

【法律依据】

创设条文。

【学习要点】

一、司法处置和其他行政主管部门处置前征询规划条件或规划意见的意义

司法处置的含义是司法机关按照法定程序，应用法律手段处理建设项目固定资产权属的一种专门活动，其中既包括处置建设用地使用权，也包括处置具体的建设项目（或建筑工程）。其他行政主管部门处置的含义是由政府处置办、国有资产管理委员会等部门，通过资产的重组、转让、拍卖等多种方式处置固定资产。其中对国有土地使用权、房屋产权的处置是固定资产处置的重要内容。

在当前社会经济活动中，有很多司法处置和其他行政主管部门处置的事例，特别是处置国有土地使用权或未经竣工规划核实的建设项目（或建筑工程），对专业知识和政策法规的要求比较高，而且国有土地使用权或未经竣工规划核实的建设项目的预期价值一般要在处置后相当一段时间才能体现出来。因此，如果不和后期建设管理的有关要求衔接，很可能会形成预期价值和实际价值的错位，产生一系列矛盾。由于《城乡规划法》及有关法律法规对此并无明确规定，本条例在制定过程中，充分考虑到在处置国有土地使用权或未经竣工规划核实的建设项目前，征询规划条件或规划意见的必要性，并通过与司法部门和相关部门的多次沟通，创造性地提出了相关规定，相信对规范管理，减少社会矛盾具有重大意义。

二、司法处置或其他行政主管部门处置与城乡规划管理的关系

处置建设用地使用权或建设项目，不可避免和规划、建设、土地等部门的管理行为发生关系。司法机关以及其他行政主管部门如何对建设用地使用权和建设项目进行科学合理的判断，摸清建设用地使用权和建设项目的具体情况，与城乡规划主管部门之间达成共识以及进行事前咨商显得尤为重要。

建设用地使用权和建设项目（或建筑工程）在处置后往往要到城乡规划主管部门申请办理规划手续。如果司法处置或其他行政主管部门处置前不征求城乡规划主管部门的意见，则可能在建设项目处置后，出现新的矛盾。本条例根据实际情况将处置对象分为两种类型：

1.处置国有建设用地使用权

一般情况下，土地使用权处置后要进行建设，如果处置时明确的建设内容与经批准的法定城乡规划不一致，城乡规划主管部门在办理规划许可手续时，按有关法律法规的要求，只能按法定规划批准的内容办理。在不了解拟处置国有建设用地使用权的相关规划条件下，对建设项目所做的前期策划、经济测算等评估报告对投资决策人会带来错误导向，有的甚至造成建设项目后期无法推进的尴尬局面。例如，2007年，某开发公司通过司法处置竞拍下×区的一块土地证上载明为商业住宅的土地，但当公司到城乡规划主管部门报建时，才发现在政府批准的详细规划中，该土地有一部分实际上已经修建成了城市道路，而且在拍卖前已经是现状，由于司法部门未根据实际情况，而是按土地证载面积进行了评估，导致该建设项目实际建设用地和可建建筑面积比拍卖时减少，该公司不得不结合规划要求重新进行测算和重新进行方案设计，一度还提出要求司法部门退还拍卖的部分资金。

2.处置未经竣工规划核实的建设项目

处置建设项目（或建筑工程），如果该建设项目（或建筑工程）存在违法修建的而且无法消除对规划影响的建筑物，则依照《城乡规划法》和《重庆市城乡规划条例》，城乡规划主管部门无法办理规划核实手续。例如，2005年，某公司拍下×区一栋已经完工但尚未经规划验收的现状公共建筑，该建筑为“四久”工程，司法机关在委托有资质的房屋测量单位进行了测量后，即按实测的建筑面积进行了拍卖。之后该公司到×区城乡规划主管部门办理验收手续时，城乡规划主管部门发现该建设项目当初并未按审批的规划方案实施，总建筑规模超出批准的方案数千平方米，属于严重影响城市规划的违法建设。因此，无法按照司法机关拍卖时确定的规模予以规划核实。

三、处置国有建设用地使用权的规划管理程序

处置国有建设用地使用权以前，司法部门或有关行政主管部门应考虑待处置国有建设用地使用权的土地上是否还需进行新的建设。若需要，应按以下程序办理：

（1）人民法院或其他行政主管部门应向城乡规划主管部门函请提供处置土地的规划条件，并将其作为有关司法或行政主管部门对土地进行处置的文书的附件和依据。

（2）城乡规划主管部门应当在收到征询意见函之日起二十个工作日内提供该宗待处置的土地的规划条件。二十个工作日是参照城乡规划主管部门办理规划条件函的时间和行政许可的一般时限作出的规定。

（3）应注意的问题：一是人民法院或有关行政主管部门来函征询时，城乡规划主管部门应依据经批准的详细规划提供处置土地的规划条件，该规划条件的形式和内容可以参照规划条件函的内容深度和程序办理；二是人民法院或有关行政主管部门应按照城乡规划主管部门提供的规划条件进行处置。此条不仅是对司法机关或有关行政主管部门处置土地的新要求，也对其委托的资产评估机构提出了新要求，要求其在评估时不仅要考虑土地现状资产，而且要考虑土地的规划条件。

四、处置未经规划核实的建设项目的规划管理程序

处置未经竣工规划核实的建设项目（或建筑工程）以前，司法部门或其他行政主管部门应核实拟处置的建设项目（或建筑工程）是否属于未经竣工规划核实的建设项目（或建筑工程）。若属于未经竣工规划核实的情形，应按以下程序办理：

（1）人民法院或其他行政主管部门应向城乡规划主管部门函请提供规划意见。

（2）城乡规划主管部门应当在收到征询意见函之日起二十个工作日内提供规划意见，该意见是人民法院或其他行政主管部门处置未经竣工规划核实的建设项目的依据之一。

（3）应注意的问题：对司法处置或其他行政主管部门处置未经竣工规划核实的建设项目（或建筑工程），司法机关或其他行政主管部门应在处置前向城乡规划主管部门报送建设项目的基本情况和资料，如现状实测地形图、地下人防、管线资料、实测房屋建筑面积等，城乡规划主管部门将其与已作出的规划许可进行核对，并根据核对情况，按《城乡规划法》和本条例的有关要求提出意见。