透明和可问责的服务型政府

建设一个公开、透明和可问责的服务型政府^[1]

（2003年6月）

2002年11月初现于广州的SARS（“严重急性呼吸道传染病”，在中国通称为“非典型性肺炎”，即“非典”）疫情，由于有关部门的疏忽和失误，到2003年3—4月之交酿成了一场前所未有的公共卫生危机。面对着严峻的形势，中国的最高决策层当机立断，改弦更张，摒弃了处理这类事件的传统做法，大幅度提高了政府施政的公开性和透明度，撤换了不称职和有失误的官员，组织和带领政府工作人员承担起保护人民生命安全的职责。这一系列举措，加上此前政府领导人工作作风和传媒报道等方面的改进，在中国的社会政治生活中吹起了一股新风。尽管在SARS疫情初期发生过一些政府部门的工作严重失误，也出现了为数不少的渎职、退缩和工作不力的官员，一度造成了疫情扩散、失控的危险态势，但党政领导人亲民、负责、务实的形象还是得到了全国上下和国际社会的强烈认同，由此很快形成了全国上下戮力同心迎战SARS的局面，使疫情在较短的时间内得到了遏制。这次危机的整个过程说明，我们的社会组织、公民素养，特别是沿袭多年的政府处理危机事件的方式存在着极大的缺陷。因此，这次SARS危机实际上是一次社会治理的危机。在疫情过后，也就面临着一个二者择一的选择：或者是吃一堑、长一智，真正汲取教训，不失时机地推进政治和社会体制方面的改革，防止今后出现类似的失误；或者是好了疮疤忘了痛，疫情的压力一旦减弱，传统思维方式的惯性就把人们重新推回到旧体制、老路子上去。如果是后者，结果就会像许多普通百姓所担心的那样：“白得了一次非典”，以后还会重蹈覆辙。近日卫生部和北京市某些官员在记者招待会上当众发表的完全可以称得上奇谈怪论的惊人言论，使大家都能看到，这种危险何等地现实。

痛定思痛，我们应当从这次危机中汲取什么教训？如何推进改革？我看最重要的是政府应当从公开性、透明度和对党政官员的问责制度着手，改变社会的治理方式和政府的施政方式。

建设“服务型”政府

改革开放以前的经济社会制度的最重要的特点，是“全能大政府”包揽了从经济到政治一切事务的决策权。从经济方面说，国有经济一统天下，垄断了所有类别的经济信息和经济资源，企业只是政府手里的“拨一拨，动一动”的算盘珠子，个人更是从摇篮到坟墓一切听从政府安排。这样的体制最终把中国经济推到了崩溃的边缘。危机带来了转机。它促成了我国的经济改革和对外开放。经过20多年的艰苦努力，我国的经济制度已经发生了根本性的变化。这种转变的过程虽然纷繁复杂，但就其本质来说其实也很简单，这就是政府放弃垄断，把经济决策权归还给经济活动的当事人，由他们根据自己掌握的信息和各自的利益判断，分散地进行决策。20多年来中国在经济领域取得的举世公认的成就，从根本上说来就是个人的聪明才智和创造伟力获得解放的结果。

尽管目前我国经济体制还有一些重大的方面有待于进一步的改革，毕竟市场经济的轮廓已经呈现在我们的面前，而政治社会体制方面改革所取得的成就就要逊色得多。邓小平在16年前就提出过政治改革不能长期落后于经济改革。不过即使在那以后，政治改革的推进仍然十分缓慢。20世纪90年代初期启动政治改革，但迄今为止离市场经济所要求的有限政府和有效政府，还有相当大的距离。这次SARS危机就使政治社会体制方面存在的缺陷暴露无遗。

传统的政治和社会管理体制的主要弊端，在于“全能大政府”体制颠倒了政府和人民之间的主仆关系。130年前马克思和恩格斯在讨论巴黎公社的经验时，曾经反复申论，在打破旧的、压迫性的国家机器以后，最重要的事情是全力防止“社会的公仆成为社会的主人”^[2]。在“全能大政府”的体制下，虽然一些党政机关和官员也把“为人民服务”、“做人民公仆”的口号写在墙上，挂在嘴边，可是他们实际上处在“社会的主人”和“群众”的“首长”的地位上，可以以“国家目标”的名义把自己的意志强加于社会，在一切问题上，包括关系人民重大切身利益的问题上替自己治下的“百姓”做主。在我们这样一个有长期专制主义传统的国家，这种完全颠倒了的关系甚至能够得到被治者的认可，例如地方官员被称为百姓的“父母官”，清廉的官员被赞誉为“民之父母”，都成为见怪不怪的事情。至于一些不法官员则利用自己的权势对百姓颐指气使，不但不受选民和纳税人的监督，甚至连请愿和“上访”也被看成“违法”“犯上”行为加以禁止甚至遭到迫害。

正是因为存在着这样一些与现代政治文明格格不入的陈规陋习，才会使一些负责官员在SARS传播这个关系大众生命安全的问题上采取极不负责的态度，封锁消息，隐瞒疫情，散布虚假信息，居然还自认为理所当然，合乎政府办事的规程。

要把这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，重要的不在于宣言，而在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的宪政秩序。这就是说，要按照中共十六大的决定，推进政治改革，提升政治文明，发展民主政治，建设法治社会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。

政务公开，公共信息透明化

政府机构和政府官员对于决策权的垄断，通常靠他们对于公共信息的垄断来支撑。在政府执行公务过程中产生的信息，本来是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。因此，现代国家通常都有信息公开、“阳光政府”的立法；除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的，公共信息都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。但是，全能政府的体制却往往把公共事务的处理和反映处理过程的信息看作是党政机关的“内部秘密”。这种体制的长期运行，已经形成了一整套应对危机事件的套路：无视人民的知情权，实行所谓“外松内紧”，严格“保密”，在公众毫不知情的情况下在政府内部部署处理。于是，获取信息成为一种特权，不法官员可以把公共信息化为私有，用以作为寻租的工具。他们不但可以利用这种不透明的制度牟取私利愚弄公众，也可以利用它来蒙骗上级行政机关。近年来许多贪赃枉法的官员利用舆论钳制，一手遮天，欺压群众，作威作福的案件长期不能得到揭露，实在足以使人触目惊心。

由于对待疫情等突发事件的这种老做法基本没有受到触动，在SARS疫情开始扩散的时期，一些政府官员就是按照老套路办事的。SARS疫情于2002年11月初现于珠江三角洲。到2003年的二、三月间，公共卫生部门已经清楚地知道广东地区爆发了一种病因和传染途径都不分明的烈性传染病。3月12日，世界卫生组织正式向全世界发出出现急性呼吸系统流行病的全球警报。但是我国公共卫生部门继续对公众乃至医疗机构封锁消息，以致在各医院毫无知识准备和物质准备的情况下，一位在广州染病无法得到有效治疗而辗转到太原和北京求医的山西患者，就使这种危险的瘟疫在北京和整个华北地区传播开来。仅北京的中国人民解放军301和302两个医院，就有数十位医护人员染病，而和卫生部只有一条马路之隔的北大附属人民医院由于医务人员在毫无准备的情况下仓促上阵，进行“肉搏”，导致40多位医务人员倒下、主任医生丁秀兰病逝。到四月上旬，疫情在北京全面扩散，而在这时，卫生部门的负责官员还公然一口咬定，北京只有12个SARS病例，死亡3人；“中国部分地区非典型性肺炎疫情正得到有效控制”，“在中国工作、生活、旅游都是安全的”。人们不能不问：如果不是遵循上边所说的那种传统的套路，对疫情加以封锁，蒙骗公众，SARS疫情何至于发展到如此灾难性的地步，这么多人的生命又怎会遭遇如此重大的牺牲？

在信息公开方面出现如此重大的失误，个别负责官员固然有一定的责任，然而更重要的问题却在于全能政府体制下形成的一套陈规陋习，其中包括对大众传媒的行政管制。在现代社会中，报纸杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介乃是社会信息交流的主要渠道和公民行使宪法赋予自己的知情权和监督权的有力手段。可是在传统体制下，它们被称为“宣传工具”或“舆论工具”，也就是传达领导声音、落实领导意图、形成领导所希望的舆论的工具。这样，它们的重要社会功能都被这种宣传工具的功能所取代，甚至社会新闻哪些可以报道，哪些不能报道，都要由有关领导定夺。在社会生活日益丰富、生活节奏日益加快、“信息爆炸”的今天，遏制传媒发挥应有的作用，只会使社会生活处于信息阻断的状态之中，其经济、政治和社会后果将十分严重。这次SARS危机初期，有些传媒的领导和某些新闻从业人员生怕宣传主管机关怪罪下来，以至延误了公众和政府领导人及时掌握疫情的时机，这是使SARS迅速扩散、形势差一点完全失控的一个重要原因。因此，传播体制的改革应当尽快提上议事日程，成为SARS危机之后提升我国的精神文明和政治文明的一项重点工作。

提升社群自组织能力

现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理，而要发展民间社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点，却是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩，因此，在1956年实现社会主义改造，特别是1958年实现“政社合一”的人民公社化以后，除了独立性岌岌可危的居民家庭，其他的民间组织都已不复存在，整个社会的三百六十行，不论属于什么行业或领域，都被整合到一个以官职为本位的统一单调的行政科层体系（bureaucratic system）中去。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化”体系，或者叫作“没有社会的国家（a state without society）”。如果政府领导作出决策和下达命令，这种组织体系可以运用国家的权威，动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是，这样的体系有一个致命的弱点，就是社群缺乏自组织能力，遇事只能依赖于政府的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允准的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。在这样的体制下，不可能出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面，当然也不可能有经济文化的全面繁荣。

中国在改革开放以后，家庭的功能开始复苏，民营企业这样的非政府组织作用也日渐提高。但是，其他方面的社群组织，例如社会基层的自治机构、行业性的同业公会以及具有专门目标的基金会等非政府组织（NGOs）仍然十分弱小，这表明民间社会的发育程度很低。有的学者把这种社会组织的缺陷叫作“社群缺位”。在这次SARS危机中，这种自组织能力薄弱、民间社会发育不良的缺陷使我们除了政府单打独斗，几乎没有社群组织有力量提供普及知识、募集资金、为患者和医疗人员家属提供服务等活动。而且由于科学研究、医疗设施等社会肌体都归并到了实行“官本位”的行政科层体系中去，对于病源和诊治方法的正误不是按照严格的学术规范和科研程序作出判断，而是由官员说了算，“谁的官大谁就是真理”，造成了重大的损失。有人说，中国的科学家在SARS面前整体打了败仗。其实在我看来，造成失败的并不是中国的科学家，而是行政化、官本位的科研体制。在政府采取撤换责任人员和如实披露信息等果断措施以后，由于从全国各地来京打工的民工缺乏社群的归属，北京有上百万民工夺路而逃，四散回乡，造成了疫情向防治力量都极其薄弱的农村地区扩散的极大危险。这一事件，也凸显了大城市中外地居民缺乏自己的社群归属所产生的严重社会问题。

看来，现在应该是填补这种“社群缺位”的时候了。发育良好的民间社会和社群组织不但可以从多方面弥补政府的不足，而且能够起到与政府工作良性互动的作用，使社会成员对于国家更加具有向心力和认同感，使我们的社会团结更加坚强有力。

【注释】

[1]载《财经》，2003年第6期。

[2]马克思、恩格斯（1871）：《法兰西内战》，见《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第404页。