公共服务外包是20世纪70至80年代在西方国家兴起的“新公共管理改革运动”的一个重要内容。在西方国家,政府将公共服务以合同的形式,交给具备条件的私营部门或社会组织来承担。这种合同外包制度成为西方国家公共部门广泛运用的民营化方式,因此,公共服务外包往往等同于民营化。[28]在西方国家“新公共管理改革运动”的背景下,公共服务外包的目的是把市场机制引入公共行政领域,形成社会组织、私人企业共同参与公共服务的格局,形成公共服务领域多元主体共治的格局。在西方国家,公共服务外包的范围很广,如美国至少有200种公共服务是由承包商提供的,甚至涉及监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币等部门;英国的公立大学大多采用“安保外包”来提供校园安全管理服务。
20世纪90年代,公共服务外包模式被引入我国。1994年,深圳市罗湖区政府率先实行环境卫生服务外包;1996年,山东省泰安市退伍军人周某以每年1.08万元的价格承包该市下官村的治安,因而成为中国“治安承包”的第一人;2000年,上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府居家养老服务外包业务;2003年,苏州海关在辖区进行了引入中介机构外包服务、辅助海关核查核销的尝试;2003年,宁波市鄞州区五乡镇明伦村村民张伟忠经过公开竞标,以2.52万元的价格拿到了该村2003年度安全防范工作的承包权。[29]
一些地方政府也制定和出台了相关政策对公共服务外包进行规范。例如,宁波市政府在2009年颁布了《宁波市政府服务外包暂行办法》,规定外包的范围为社会管理、公共服务、后勤服务等技术性劳务类事务,主要涉及电子设备、网络、软件开发和维护管理、培训教育、专业技术鉴定、检验、检测、统计、论证、咨询、课题调查研究、规划编制、法规规章等文件的起草、代履行等行政执行的辅助性工作,政府法律顾问事务、居家养老等社会公共服务,公务活动的组织、服务、后勤服务等事项。再如,深圳市福田区政府在2010年出台了《关于完善政府购买服务机制的实施意见》,规定政府购买服务的范围分为建设工程、社会服务、劳务派遣与保安服务、后勤支援保障、专业服务、咨询研究6大类,涉及政府建筑工程、市容保洁服务、居家养老、法律援助、劳动技能培训、物业管理、系统设备维护维修、公务住宿接待、会务、印刷、会计、各类课题研究等。
根据我国各地公共服务外包的实践,对于公共服务外包的内涵可做如下理解:政府在公共服务供给中引入市场竞争机制,通过租赁、合同、承包、采购、招标等方式,将原来由政府包揽的部分公共服务供给事务委托给社会组织或企业,并由社会组织或企业在合同期限内提供特定的公共服务。
城管外包是公共服务外包理念和模式在城市管理领域的具体运用。在我国,城管外包最早出现于2007年底,深圳市宝安区西乡街道积极借鉴新加坡等地先进经验,将一定区域的部分城市管理任务委托给鑫梓润物业服务公司并签订为期一年的城市管理合同——《花园街区综合管理服务试验合同》。[30]其后,城管外包模式在深圳得到普遍推广,深圳各级政府以购买社会服务的方式配备使用城市协管员,逐步形成了“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。到2012年,深圳全市共有35家公司参与城管服务外包,共雇用了3 204名协管员。这些公司主要有两种,一种是物业服务公司,一种是保安公司,其中雇用协管员多的有近500名,少的不到10名。[31]与此同时,在全国其他一些城市也开始尝试城管外包。
在上海,20世纪90年代中期启动的社区建设成效显著,社区形态基本成型,社区功能得到发挥,为社区居民提供一定质量的公共管理和公共服务。但是,与城市发展和社区建设推进下社区居民对公共管理和公共服务更高的要求相比,政府公共服务(包括城管服务)供给能力存在较大差距。一方面是人手不够、力量不足。另一方面是延续传统的公共服务体制,城管等公共服务仍然停留在国有企业或政府部门直接“办”的状态,难以克服固有的弊端,例如,人员之间千丝万缕的联系导致绩效考核流于形式,失去监管的效果;管理与执法分离情况下各职能部门协调困难;执法人员、协管人员与小摊贩或明或暗地“勾兑”,导致实际管理因信息不对称而面临重重困难等,所有这些问题必然影响公共管理和公共服务水平的有效提高。因此,如果通过城管外包这种公共服务外包的运作模式,所有的考核结果直接由签约公司承担,有利于明晰责任主体,同时也可以在一定程度上避免政府机构内部的各种牵绊和相互扯皮的现象。
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