美国对西占区的改造

一、非纳粹化

“非纳粹化”是战后美国对德国改造的重要举措之一。在1944年4月28日颁布的英、美参谋长联合会议第551号指令中，首次将“非纳粹化”作为一项正式政策提出。随后在1944年9月23日，由美国国务院、陆军部、财政部代表共同制定的“参谋长联席会议1067号指令”（JCS1067号指令）中，对非纳粹化政策作了详细而明确的规定。

JCS1067号指令第一部分第六款明确指出：“取缔一切法西斯团体或组织，所有纳粹主义或军国主义的积极支持者以及所有其他对盟国目的抱有敌意者，都要撤销公职，都不得在半官方及私人企业或组织中担任重要职务。指令还对名义上参与者与积极支持者做了详细的说明。”^[17]

非纳粹化政策在雅尔塔会议和波茨坦会议上得到了认可，并在会议结束后签署的协定中得到了进一步的肯定。雅尔塔会议明确宣布：“我们坚定不移的宗旨，是消除德国的军国主义和纳粹主义，保证德国从此永远不能破坏世界和平。我们决心……公正、迅速地惩处一切战争罪犯并对德寇造成的破坏索取实物赔偿；废除纳粹党、纳粹的法律、组织与机关；从德国人民的公共机关、文化生活和经济生活中消除一切纳粹主义与军国主义的影响。”^[18]《波茨坦公报》进一步将处置德国的政策明确为著名的“四化”，即“非军事化”“非纳粹化”“非工业化”和“民主化”。^[19]

根据《波茨坦协议》，“非军事化”主要指解除德国全部武装。其实，在战争结束时，纳粹德国在盟军的打击下已土崩瓦解（德军被俘约250万，阵亡约210万，失踪约290万^[20]），所以，非军事化“实际上就成了既成事实：一个曾经称雄世界的强大的军事力量已被摧毁得所剩无几了”^[21]。故只有“非纳粹化”“非工业化”和“民主化”在战后德国的重建中得到了某种程度的贯彻执行。

美军进驻美占区后，为了使“占领任务的完成不受到威胁”^[22]，立即开始实施非纳粹化政策。其活动大致可分为三个阶段：

第一阶段从盟军进驻德国始到1946年3月《解脱法》颁布。在此阶段，英、美采取的措施主要有二。

首先，盟国远征军最高司令部开列出有嫌疑的组织名单，并把这些组织中各种不同职务的人员分为三类：“必须下令逮捕”“必须撤职”“是否撤职尚须斟酌”，还决定那些在1937年以后参加纳粹党的人应视为确系挂名党员。^[23]据此，到1945年7月，被列入强制解除和排除的部门或组织有136个，并规定1937年5月1日前的纳粹党员或在其他的附属机构中任职的官员都应从“半官方的和私人企业中的重要位置上解职，并不得担任公众事务的重要职务”^[24]。此后，艾森豪威尔公布的军政府8号法律又将非纳粹化范围进一步扩大。此外，还开展了大规模的逮捕行动。到1945年秋，美占区拘留、监禁了85000到90000人。^[25]英、法也采取了同样的措施，到该年年底，英占区有70000人被拘禁，从1945年5月到1946年9月，英占区有156000人被解职。法占区至1946年年底，约18963人被监禁。^[26]

其次，对纳粹战犯和犯罪组织成员进行审判，其中最著名的就是纽伦堡审判。这也是美、苏战后在德国问题上最重要的合作之一。1945年6月26日至8月8日，在伦敦举行的四个占领国和19个其他国家参加的关于军事法庭程序的国际会议，制定了《关于追究和惩办欧洲轴心国主要战犯的协定》和《国际军事法庭国际规章》，为纽伦堡审判做好了法律铺垫。

纽伦堡审判于1945年11月20日开始，连续审讯至1946年9月30日，宣布判决闭庭。在此阶段，法庭对主要战犯进行了审判，判处戈林等12人死刑，判处纳粹党、盖世太保、党卫队保安处和党卫队为犯罪组织。在主要判决后，从1946年到1949年，美国人在纽伦堡还举行了12次审判，对象为医生、法官、工业家、国防军最高统率部人员、外交部人员、军事首领以及党卫队高级干部等。法占区和英占区也审讯了实业家和高级军官。通过三个西方占领区的各种审讯，共判处了5025名被告，806名被判处死刑，486名被执行。^[27]

尽管在第一阶段西方盟国在非纳粹化方面取得了一定的成果，然而，事实证明，要真正贯彻非纳粹化是极其困难的。西方盟国对纳粹党成员及与纳粹组织有联系者（纳粹党员有800万人，与纳粹党组织有密切联系的还有400万人^[28]）进行了大规模的逮捕，致使案件积压数以百万计，美国人不得不吸收德国人帮忙，非纳粹化运动走上了德国人自我清洗之路。为此，美占区于1946年3月5日颁布了《从纳粹主义和军国主义解脱出来的法律》，即《解脱法》。该法令于同年10月12日成为盟国管制委员会的第38号法令，为其他占领区所遵循。第38号法令的颁布标志着非纳粹化运动进入第二阶段。

第二阶段是从第38号法令出台到1947年7月JCS1779号指令颁布。此阶段，根据盟国管制委员会第38号法令，美国要求所有德国成年人都必须详细交代他们过去的政治态度和活动，以便从中了解每个德国人的情况以及他们在希特勒执政期间的各种行为和所属党派。为此，占领当局制定了一个调查表，罗列了多达133个问题，要求每个18岁以上的人进行登记，并规定不得以任何借口不回答调查表中列出的所有问题。对于每一份登记的表格，由当地德国法庭进行审查，按照不同的情况将其分为5类，即主犯、罪犯、次犯、协从犯和无罪者。^[29]对每一类德国人均按照情节不同分别给予判刑，有强迫劳动、没收财产、开除公职、剥夺选举权、对受害者赔偿损失等不同的处罚。然而，在实际执行过程中，各占区的量刑标准不一致，其做法也不尽相同。

在前期非纳粹化过程中，贯彻比较彻底、执行比较坚决的是美占区。在“任何形式下，我们都不与纳粹分子妥协”^[30]的指示下，在美占区有300万人受指控，93万人被判刑，并为此成立了545个法庭，工作人员达22000万人。^[31]由于德国法庭在审判过程中倾向从宽，导致克莱在1946年11月对各州总理发表的措辞严厉的演说中声称：“如果德国人不愿意干这件事，军政府有能力、有决心自己来干。”^[32]并强调美国要继续非纳粹化，威胁如果在未来60天内没有明显的改善，军政府将接管这项使命。

然而，就在克莱讲话后不久，美、苏关系进一步恶化，尤其是1947年冷战全面兴起以后。国际形势的变化决定性地影响了德国未来的命运，也影响了非纳粹化的进程。1947年7月复兴德国的JCS1779号指令取代了JCS1067号指令，从此，非纳粹化进程大大加快，标志着非纳粹化运动进入第三阶段。

第三阶段是从1947年7月到1950年12月。1947年夏以来，美国决策者就一再要求尽快结束非纳粹化。这年秋，一些国会议员访问了德国，对非纳粹化提出了严厉的批评，认为非纳粹化失败了，影响了德国经济的恢复，明确表示反对继续进行非纳粹化，并建议除了主犯外，非纳粹化应于1948年5月8日结束。^[33]8、9月间军政府派出调查小组就非纳粹化对德国经济恢复的影响做实地调查。结果发现在阻止企业发展的诸项因素中，非纳粹化是最有影响的。^[34]为此，军政府下令德国州政府修改《解脱法》。根据修订，德国检察官被赋予新的处理权限，可重新划定第二等级罪犯为追随者并迅速作了处理，这使得案件数量大大减少。在11月尚有787000件案例须待审理，其中640000件被确定有“有严重罪行的人”，而到1948年已减至230000件。^[35]随后又作了进一步的修改。正如美国官方所期望的那样，德国检察官利用新规定加速将罪犯转变为追随者，成千上万的人被宣布为清白无辜，或缴纳小额的罚款，从而使非纳粹化“基本上成为从犯和追随者恢复名誉的活动”^[36]。到1948年5月1日，仅剩2806名“死硬”的纳粹分子待审理。1949年9月联邦德国成立后，英、美占领当局将西占区的非纳粹化任务全部移交给了联邦共和国。1950年12月15日，联邦议院向各州建议统一结束非纳粹化程序，此后各州纷纷颁布结束法。

在此阶段，美国不仅调整了非纳粹化政策，加快了非纳粹化进程，而且在一些州开始重新起用以前的纳粹分子，仅以美占区中的符腾堡—巴登为例即可说明。到1950年4月1日为止，有14000名前纳粹分子在符腾堡—巴登州一些重要部门担任公职，见表2-1。^[37]

表2-1

在整个非纳粹化过程中，联邦德国境内共审理3660648起案件，列入第一类者1667起，第二类23060起，第三类150425起，第四类1005874起，第五类1213873起。^[38]

非纳粹化之初，美国以传教士般的热情和雄心，制定了一个广泛而又细致的纲领。然而，它没有料到的是实施这一纲领所带来的技术操作上的困难，比如甄别问题、效率问题等。这就导致了实施过程的不连续性。更重要的是，随着国际形势的变化，当美国决策者发现这一政策影响到德国经济的复兴，进而将可能损害美国遏制苏联的最高国家战略时，美国改变了通过非纳粹化来惩罚、改造德国人的初衷，转而重新起用大批前纳粹分子。

尽管非纳粹化政策遭到了众多非议，然而它的积极作用不容忽视。首先，从希特勒上台到德国败亡长达12年，在经历了12年的纳粹体制统治后，德国社会已被严重纳粹化了，故彻底消除纳粹在政治、经济、文化领域中的影响成为必然。其次，在非纳粹化过程中，成千上万的德国人受到不同程度的惩罚，从而使整个德意志民族进行了比较彻底的批判性的反思。正如纽伦堡国际军事法庭美方首席起诉人罗伯特·H.杰克逊所说：“对全世界来说，纽伦堡法庭的判决重要性并不在于它怎样忠实地解释过去，它的价值在于怎样认真地儆诫未来。”^[39]最后，非纳粹化为后来德国民主力量的上台扫除了障碍。正如埃尔德曼所说：“不能把非纳粹化运动仅仅看成是失败。在清除民族社会主义者期间，各民主党派获得机会发展壮大，并在乡、州和全国范围进入了政治领导地位。”^[40]

二、非工业化

德国企业，尤其是大型垄断企业对希特勒的上台及后来发动侵略战争均起了重要作用，故在战时美国决策层内部中的严厉派就主张通过采取非工业化措施来根除德国发动侵略战争的经济根源。为此，美国决策层在制定处置德国的摩根索计划和JCS1067号决议中对非工业化均作了详细规定。战时，英、美、苏三大盟国在德国非工业化问题上经过讨价还价后也达成了共识。对此，《波茨坦协议》作了明确规定：解除或控制可用作军事生产的一切德国工业，解散大型垄断企业，限制德国工业生产水平。^[41]战后，美国占领当局根据该协议，在美占区采取了一系列非工业化措施。

首先，使德国经济非卡特尔化和德国联合企业非集中化。为此，美占领当局专门成立了非卡特尔化小组，着重在集中程度较高的银行业、化工业和重工业中采取行动，如拆散鲁尔大型煤矿和钢铁联合企业、德国三大商业银行和法本化工公司等。

其次，拆除德国的工业设备。根据《波茨坦协议》，德国的工业设备必须拆除作为盟国的赔偿，德国工业生产能力只维持在欧洲国家（不包括苏联和英国）的平均生活水平，据此，那些带有战争目的的工业自然属于拆除之列。但在赔偿、钢铁产量和工业生产水平上，盟国管制委员会意见不一。经过激烈争论，1946年3月，盟国管制委员会制定了一个限制德国工业计划的方案，规定拥有战争潜力的军事工业、有助于出口创汇的工业和钢铁、机器制造以及化学工业要限制产量，其余均需拆迁。在具体数字上，该方案规定得比较苛刻，如规定英、法、美西占区钢的生产能力为1938年的1／4，化学工业和重型机械制造为1／3，车床生产为1／10，汽车生产能力为1／5。^[42]另外，严格禁止军备生产，包括远洋船舶、飞机、合成汽油和橡胶、重型机床等。德国在国外的全部资产和一切非物质性生产，如专利、商标等均予以没收。显然这一方案旨在消灭德国工业，所以在德国甚至西方其他国家中引起了强烈反响。

然而，该计划很快就因美国对德政策的转变而被放弃。1946年5月3日，美占区副军事长官克莱突然宣布“除了先前已预支作为赔偿的工厂外，将不再从美占区提供一切赔偿”^[43]。美国这一决定使墨迹未干的“限制德国工业计划”遭到重创。同年9月6日，美国国务卿贝尔纳斯在斯图加特的演说标志着美国对德政策发生了公开的转变：放弃严惩转而扶植。1947年冷战全面兴起后，尤其是马歇尔计划出台后，美国决心加大扶植德国的力度。8月，美国不顾苏、法的反对，联合英国在英美双占区制定和实施一个“修正的工业限制计划”，将双占区的工业水平提高了1／3～2／5。据此计划，德国的工业生产能力将达到1938年水平的70%～75%，钢产量也可从580万吨提高到1110万吨。^[44]当伦敦会议破裂后，美国决心分裂德国，在美国的努力促成下，1949年11月，英、美、法西占区三方达成协议，终止拆除德国工业设备的行动，非工业化政策也不了了之。

三、成立政党组织

美国实行的非纳粹化政策为西占区成立政党组织扫除了障碍。成立符合西方价值观念的民主政党，也是保证将西占区纳入西方阵营的有力举措之一。根据《波茨坦议定书》的规定：“整个德国的一切民主政党，应准予存在并得到鼓励，给予它们集会及公开讨论的权利。”^[45]据此，在西方占领区，各个军政府从1945年8月底到12月相继发布允许成立民主政党的命令。起初，美、英、法对成立民主党派态度非常谨慎，管制也非常严格。

在美占区，各党派于1945年8月27日获准在县一级建立组织，于1945年11月23日获准在州一级建立组织，于1946年2月获准在占区一级建立组织。根据要求，各党派须将各自的组织交占领当局，并且定期汇报活动情况；活动经费的详细来源必须随时提供，领导人的履历要经过周密审查；未经占领当局同意不得召开大会，各种政治文献的抄本必须呈送情报管制当局，制服、徽章、袖章等根据管制委员会命令，均须禁止。在英占区，1945年9月14日，蒙哥马利以“在德国发扬民主精神，为日后进行选举做好准备”^[46]为由，允许各党派在英占区成立组织。在法占区，政党组织发展比较缓慢，活动带有条件：要接受德国只是一个松散的联邦。

在得到西方占领当局的同意后，西占区各党派相继成立。其主要党派有共产党、社会民主党、基督教民主联盟和自由民主党。

共产党在西占区一开始就遭到其他政党特别是社会民主党的排挤，西占区的社会民主党反对任何与共产党合并的做法。西占区的共产党代表曾一度参加苏占区统一社会党的执委会，后来退出，以强调自己的独立性。后因宣布支持苏联的政策，其活动受到限制最终被禁止。

西占区社会民主党在战后得以重建，主要得力于以奥伦·豪埃尔为核心的英国流亡派和以库特·舒马赫为核心的汉诺威派的大力支持。纳粹政权崩溃以后，原社会民主党党员自发组成了地方支部和县党部。在得到西占区各军政府允许成立民主政党的命令后，许多县党部的代表于1945年10月5日至7日，在汉诺威附近的文宁森修道院召开了社会民主党代表会议。不过，这次会议只代表英占区社会民主党组织，代表整个西占区党组织的会议则于1946年5月11日在汉诺威召开。重建后的社会民主党的纲领与以前已大不相同，“不再体现一种带有马克思主义救世思想和解放思想”^[47]，而更多地体现了该党核心领导人库特·舒马赫个人的政治信仰。舒马赫出生于一个西普鲁士资产阶级家庭，1918年加入社会民主党，1930—1933年任国会议员，是反对纳粹最坚决的人物之一，纳粹统治的绝大部分时间他是在集中营里度过的。盟国占领期间，舒马赫坚信社会民主党负有领导国家的使命，但他坚决反对“红色专政”，摒弃任何使社会民主党和共产党在组织上联合起来的主张。在1946年5月召开的党代会上，舒马赫当选为社会民主党主席。当选后的舒马赫想要突破社会民主党作为工人政党的传统框架，认为争取中产阶级是实现社会主义的先决条件，因而主张保护商业和农业中产阶级，分散大土地所有制，把大工业、大产团、能源经济和交通事业国有化。政治上他主张德国只能是议会民主制国家，把被占领国分割的地区重新联合起来，参加欧洲一体化。社会民主党由于它广泛的群众基础和历史传统，战后又主张融入西方国家体制，所以在西占区具有巩固的地位和强大的影响。

西占区的基督教民主联盟（以下简称基民盟）是战后德国新成立的一个政党。“它不是按统一计划，也不是由一个中央机构决定建立的，而是各种自发的和并行的倡议联合的结果。”^[48]基民盟由先前的中央党、德意志民族人民党、德意志人民党和德意志民主党的成员组成，成为西占区最大的资产阶级保守党，它的组织遍布除巴伐利亚以外的各州。

基民盟“以西方基督教世界观和伦理原则”作为其指导思想。因此在党的筹建过程中，像安德烈亚斯·赫尔梅斯、特奥多尔·施特尔策、雅各布·恺撒、康拉德·阿登纳等领导人认为“一种不以伦理原则为基础的政党具有很大的危险性”，所以只有建立一个“以西方基督教世界观和基督教伦理原则为基础的党，才能担当必要的教育德国人民的工作，引导他们去完成复兴大业，并建立一道防御无神论的共产主义独裁的堤坝”^[49]。而且，他们考虑到，因魏玛共和国时期资产阶级政党四分五裂而导致它们无力抵御纳粹党的上台，所以战后必须将各资产阶级政党联合起来，并以基督教世界观和伦理原则为指导思想，以抵御再度出现的“独裁主义”和共产主义。

在基民盟的筹建过程中，康拉德·阿登纳逐渐成为该党的关键人物。阿登纳出生于莱茵兰科隆地区，一战后曾任科隆市市长，希特勒上台后被解职，战后美国人又给他官复原职。阿登纳深受西方文化影响，坚定地主张德国应向西方靠拢，拒绝普鲁士主义、纳粹主义和共产主义。1945年9月，他参与创建了基民盟，1946年3月当选为英占区基民盟主席。在1950年10月20日至22日召开的全国性的戈斯拉尔基民盟成立大会上，阿登纳当选为该党主席。基民盟的经济政策是以人的财产所有权神圣不可侵犯为基点的，主张新自由主义经济政策。在基民盟建立初期的社会革新方案中还存在一些基督教式的社会主义成分。但到1947—1948年，这种基督教式的社会主义成分被保守主义和自由主义倾向所取代，路德维希·艾哈德等人提出的社会市场经济原则逐步取得主导地位。该党不仅得到大资产阶级的支持，在依靠工资和独立的中产阶级以及在工人中也有大批追随者。

第三大党是自由民主党。该党无论从党员人数还是影响力来看，均不及社会民主党和基民盟。该党以德国传统自由主义为其思想基础。这从它的成员组成上就可看出，在魏玛共和国时期政治上的自由主义有两大派：一是民族自由党，其后继为人民党；一是进步自由党，其后继为民主党。战后，这两党的部分成员加入了基民盟或社会民主党，其余大部分则加入了自由民主党。西占区各州的自由党或派在1948年11月12日联合成为自由民主党，豪斯当选为主席。该党的成员和选民主要来自工商业的中产阶级和中产阶级的工薪阶层，它的价值观是以自由主义为基础，反对一切集权主义，寻求现代工业社会中保证发挥个人力量的道路，拒绝任何社会化和经济民主的思想。自由民主党的这种新自由主义，后来很大程度上既被基民盟所接受，也被社会民主党所接受。

战后，在美国的大力倡导下，美、英、法三国在西占区大力推行民主化运动。成立资产阶级民主政党是民主化的重要内容之一，在美国的监督和推动下，资产阶级政党相继成立，为日后以英美为模式、以财产私有制为基础在西占区建立议会民主制政体奠定了坚实的基础。

四、合并西占区

复兴德国以遏制苏联是战后美国制定对德政策的出发点，然而四占领国在各自的占领区内各行其是，这对解决德国问题，尤其是给德国经济复兴带来了巨大的障碍。为了各占领区之间资源互通有无、复兴德国经济，美占区副军事长官刘易斯·克莱便提出根据《波茨坦协定》，应在德国建立金融、交通和工业等中央机构及制定统一的进出口计划。克莱的建议在1946年4月召开的巴黎外长会议第一阶段上遭到了苏、法的反对。1946年5月23日，美国陆军部通知克莱，巴黎外长会议第二阶段即将讨论德国问题，要他起草一份关于德国总的形势及建议的报告，呈国务院、陆军部和海军部协调委员会参考。经美占区军事长官麦克纳尼核准，5月26日克莱向华盛顿发出“全面评论德国问题”的电报。电报首先分析了在德国实现经济统一的必要性：“目前四个占领区是四个独立的经济单位，互不交流商品，除英、苏占领区可勉强自给自足外，美占区严重缺乏原料，这将在若干年内使美国经济背上财政负担”，而且“还将造成一种有利于共产主义在德国发展的政治不稳定局面”。所以，“如果法国人和俄国人不同意上述这些基本原则，我们力主了解一下英国人是否愿意把英占区和美占区合并。如果知道英国人愿意合并，建议通知法国和俄国，今冬之前就实现此种合并……”^[50]

克莱的提议在巴黎外长会议第二阶段上依然遭到了苏、法的反对。法国自近代以来饱受德国侵略之苦，二战结束初期，法国对德国的主要战略目标就是肢解德国以彻底使其削弱。而苏联战后初期的对外主要战略目标之一便是防止德国军国主义东山再起。所以，在德国政权落于谁手没有保障之前，自然不愿看到德国的复兴。在外长会议上，针对美国的提议，苏联提出了针锋相对的政策：从政治上统一德国。面对苏联的提议和苏、法的反对，国务卿贝尔纳斯声称：“如果会议不能就德国经济统一达成协议，为了改善各占领区经济现状，在四国对于实行《波茨坦议定书》中要求把德国作为一个经济单位来管理还未取得一致意见之前，美国将同德国境内任何一个或几个以上的占领当局合作，将我们各自的占领区作为一个经济单位来处理。”^[51]贝尔纳斯的声明立即得到了英国的积极响应，英国外交大臣贝文表示“联合王国将在一种完全互惠的基础上同其他占领区合作”，而莫洛托夫和皮杜尔对合并占领区一事，推说需要研究。英国同意美国提出占领区合并的建议主要原因有二：第一，英国认为德国的复兴可以平衡苏联在欧洲大陆的势力，便于其推行均势外交；第二，战后英国经济困难，美、英占领区合并可减轻英国在占领德国上的财政负担。

得到英国的支持后，在1946年7月20日召开的盟国管制委员会会议上，美占区军事长官麦克纳尼正式提出合并占领区的建议。30日，该建议得到英国代表的正式同意，11月13日英、美代表在华盛顿举行会谈，就合并后双占区的组织机构、财政费用的分配等细节问题进行了磋商，12月2日达成了《德国美占区和英占区合并协定》，在得到贝尔纳斯和贝文的正式签署后，于1947年1月1日正式生效。

随后，英、美根据该协定建立了双占区的组织机构，即负责执行双占区共同经济政策的德国行政部门——执行委员会。这时，美国并未放弃统一德国的努力，为了避免给苏联以政治合并指责的口实，英、美将执行委员会分设在若干个不同的城市里，以避免出现一个双占区首府。这样，“经济委员会设在明登，粮食与农业委员会设在250英里外的斯图加特，运输委员会设在比勒菲尔德，其他几个委员会设在法兰克福”^[52]。每一个执行委员会的人员构成由英美双占区的所在州中的每一州推出一人组成，执行委员会的主席由选举产生。与此同时，在美、英军政府一级建立美英双占区委员会，下设六个管制小组，分设在由德国人组成的执行委员会的城市里，以进行监督和政策指导。

双占区的建立所带来的后果是不言而喻的。正如克莱所说，双占区的建立，是“德国政治重建三阶段中的第二阶段，第一阶段是占领区内政治生活的建立，第三阶段是西德政府的建立”^[53]。阿登纳在其回忆录中写道：“英、美两占领区间所规划的经济合并，是西方国家正在全面改变德国政策的又一步骤”，“这意味着是一个积极的进展”，但最终后果可能“导致德国分裂成东德和西德两部分”。^[54]

尽管此时美国并未放弃德国的最终统一，然而当历史进入1947年后，美苏之间的冷战全面爆发了。在此背景下，全面讨论德国问题的莫斯科外长会议在1947年3月召开。会上，因美、苏双方在德国赔偿和统一方式上出现了重大分歧，致使会议以失败告终。在会议结束后的回国途中，马歇尔在柏林短暂停留期间，指示克莱应“更有力地着手加强双占区的组织”。为此，1947年5月29日，克莱和英占区军事长官罗伯逊签订了《改组双占区经济机构的协定》。根据该协定成立了经济委员会，对原先成立的德国执行委员会的工作进行协调和监督，使德国人拥有更充分的行政权力。经济委员会设在法兰克福，成员由双占区各州选举产生，每75万人选一名委员。经济委员会下设一个总的执行机构——执行委员会，以执行经济委员会的决定，并向经济委员会提供建议。然而，美国的目标并不仅限于此。随后，美国出台了《马歇尔计划》，决定对包括德国在内的西欧进行大规模经济援助。同年7月11日，美国政府向克莱下达了联合参谋总部1779号指令，以替代早已废弃不用的JCS1067号指令。新指令指出，应“竭尽全力实现同其他占领区的经济统一”，“应促进德国自治机构的发展，使德国行政机构承担直接的职责，拥有立法、司法和行政等权力。德国政治生活的最终组织形式，是建立一个有中央政府的联邦德国”。^[55]要实现上述目标，仅英、美双占区的合并是不够的。法占区依然游离于双占区之外是不符合美国的利益，也是美国所不能允许的。为了实现三占区的合并进而将其纳入美国的战略轨道，美国对法国采取了劝诱结合的政策。在美国的劝诱之下，美、法在德国问题上的立场愈益接近。1947年5月7日，法国从美国控制下的国际复兴开发银行获得2.5亿美元贷款，6月20日皮杜尔在法国国民议会上说：“法国将不再持斡旋者的立场。”10月16日，皮杜尔在记者招待会上说：“如果在下届外长会议上四国还不能达成协议，法占区可能同美英占区合并。”^[56]至此，正如艾奇逊所说：“到了11月，在伦敦外长会议上，三个盟国终于能够结成一条坚强的阵线来对付俄国人了。”^[57]

伦敦外长会议是在“冰冷和紧张”的气氛下召开的。在这次注定要失败的会议上，美国将精力放在拉拢法国上。12月4日，伦敦外长会议还在进行期间，英、美支持萨尔议会通过了《萨尔宪法》，规定萨尔经济上并入法国，建立自治政府，对外关系与防务由法国管理，最高权力归法国。会议最终以破裂告终并不令与会者意外。在谈到这次会议失败所带来的后果时，克莱说：“伦敦会议立即产生的有利结果是，加快了双占区的经济复兴和进一步把政治职责转交给德国机构的进程；更有意义的结果是，法国承认了四国间的关系，不再允许它单独留在大国，考虑法占区与双占区的合并是时候了，这样，伦敦会议就为德国事务中的另一个重要决策——决定建立西德政府铺平了道路。”^[58]伦敦外长会议失败后，美国决定撇开苏联，伙同英、法分裂德国。1947年12月18日，马歇尔和贝文指示克莱和罗伯逊应“毫不迟疑地改进双占区的政治组织”。二人在得到指示后，于次年1月2日在柏林召开双占区委员会会议，讨论贯彻马歇尔和贝文的指示。会上，克莱提出一整套使经济委员会政府化的建议，即扩大经济委员会、增设第二院、改组经济委员会的执行委员会、建立高等法院、设立州银行并有权发行货币、控制贷款、管理进出口账目。克莱的提议在随后召开的法兰克福会议上得到了落实。会议明确要求经济委员会“拥有必须相当于中央政府作用的特定的政策控制之权”，“经过改组后的执行委员会可能发展成最高内阁，它与经济委员会将成为未来德国政府的模式”。^[59]此时，双占区经济委员会实际上已成为联邦德国未来政府的雏形。伦敦外长会议失败后，美国大大加快了分裂德国的步伐。1948年，美国伙同英、法等其他五国在伦敦召开会议，经过英、法、美三国讨价还价，在美国对法国作出了一系列让步和对法国安全作出承诺后，会议就三占区合并最终达成了协议，规定从8月1日起，法占区对外贸易应通过美、英的联合进出口机构，至此三占区合并大体上完成。

西占区的合并为美国最终分裂德国、建立西德奠定了基础，也为美国在西占区发行共同货币扫清了道路。

五、实行币制改革

1948年，六国伦敦外长会议结束后达成“伦敦建议”。“伦敦建议”的实质是成立西德，分裂德国。为此，美国在西占区又采取了分裂德国的另一重大措施——币制改革。

币制改革对德国经济的复兴至关重要。纳粹政权在战时滥发纸币，其覆灭后，货币状况更加混乱。战后德国物价飞涨，币值剧贬，物物交换成了物资流通的最主要方式。根据克莱的政治顾问墨菲的分析，由于纳粹政权大量发行货币，以致纸币发行量在战时增加了14倍，造成战后德国的一大困难是其极端严重的通货膨胀。^[60]由此，克莱得出结论：“进一步推迟货币改革，将会阻挠（德国，笔者注）经济复兴的进度。”^[61]

在德国实行币制改革，美国准备已久。早在1945年，克莱就邀请底特律银行家约瑟夫·道奇担任它的首席财政顾问。1946年，道奇出面召集美国财界头面人物组成一个委员会，专门研究德国财政改革问题，经过两个多月的研究，这批国际专家提议发行新货币。为了给发行新货币寻找借口做好准备，从1947年下半年开始，英美占领当局一面在双占区大造舆论攻势，说苏联正在莱比锡印制新货币并即将在苏占区发行；一面又在极端保密的情况下在美国印制新币，同时竭力劝说法国与英美共同行动。同年年底，新币已经印制完毕并被秘密运送到德国的法兰克福。与此同时，伦敦四国外长会议再次破裂后，美国立即伙同英国在西占区开始了紧锣密鼓的币制改革。为了让英国放心，克莱向英国人交底说：“钞票已经放在德国，行动即将采取。”^[62]1948年6月，当一切准备工作完成，法国也经过最后的讨价还价后于6月16日同意与美、英共同行动。西部三个占领区就在6月19日发布了“关于改革德国货币制度的法令”。次日，新币德国马克便取代了旧货币帝国马克。

币制改革分四个步骤进行：（1）规定每人以1∶1的比率用帝国马克兑换60个德国马克；（2）限定“德意志银行”发放货币量不得超过100亿德国马克；（3）规定德国人可将剩余的帝国马克以10∶1的比率换成德国马克，但其中的一半要作为活期存款存放在银行，另一半作为固定存款不得动用；（4）规定可以动用固定存款的20%，此外还可把固定存款的10%换成中长期有价证券，而其余70%的固定存款一律作废。这样，通过第三步和第四步，就使每一百个帝国马克变成了6.5个新币德国马克。

币制改革初期对西占区德国人的经济生活带来很大的冲击，使他们多年的积蓄一夜之间化为乌有（德国人所拥有纸币财富的90%被一笔勾销了^[63]）。正如一位英国议员所说：“是征服者对被征服的人民采取的一种最严厉的没收行动。”^[64]然而，从长远来看，这次币制改革对西占区经济的发展起了十分积极的作用。

首先，币制改革使市场上流通的泛滥成灾的货币量骤减，有效地遏制了通货膨胀。通过改革，市场上流通的高达700亿的帝国马克被几十亿德国马克所取代，同时也将高达数千亿的纳粹政权留下来的国债、抵押金及各种债券一笔勾销了。

其次，币制改革使德国马克在整个西部地区成为唯一有力的支付手段，沉重打击了猖獗的黑市市场。更重要的是，它对西占区社会的贫富差距产生了巨大的缓解作用。

币制改革前，由于通货膨胀严重，人们宁可储藏货物也不愿保存帝国马克。美国香烟就成了市场上日常的价值标准，商品的价格由单支、二十支一包或十包一条的香烟定价。吉祥牌香烟不仅仅是黑市商品，而且成了商品证券。吉祥牌香烟和盟国其他牌号的香烟成为人们所接受的一种“流通货币”。然而，货币改革后昔日猖獗的黑市受到了严重打击，逐渐萎缩直到最后消失。人们也将囤积起来的商品拿出来重新交易。战后初期，尽管战争的破坏及随后盟国的非工业化政策使德国许多大资本家的财产几乎丧失殆尽，但是仍有许多资本家通过战争还保存着巨大的纸面财富，而币制改革使这种贫富差距大大缩小。总之，币制改革对西占区乃至西德经济的发展都带来了深远的影响。“黑市突然消失，柜台上的商品琳琅满目，工厂的烟囱青烟缭绕，公路上载重卡车川流不息，不管走到哪里，看到的都是一个景象，死一般沉寂的废墟已变成了热火朝天的工地。这种复兴的规模本身就已使人吃惊，然而更令人愕然的，则是它那突如其来的，它在经济生活的各个领域发生的巨大变化，都是随着货币改革之日的一声钟响而启动的。”^[65]

美、英、法在西占区进行货币改革使战后德国的复兴迈出了重要的一步。然而，货币改革是西方三国撇开苏联搞的，它使德国出现了两种货币，给苏占区经济带来了极大的混乱。苏联对此极为震怒，6月19日，即西占区宣布货币改革的当天，苏联对德军事管制委员会立即向西占区的占领当局提出抗议，6月22日，索科洛夫斯基通知美、英、法三国军事长官，决定在苏占区和大柏林实行币制改革，发行“D”记马克，以便保护苏占区的经济免遭西占区币制改革的破坏。

币制改革使苏联和西方三国之间本已紧张的关系更加恶化，终于触发了苏联封锁柏林的“柏林危机”，史称“第一次柏林危机”。它是美、苏在战后第一次直接的军事对峙，对德国的最后分裂及美、苏关系都产生了深远的影响。