美国对银行的监管

第二十二章　美国对银行的监管

银行监管的定义

它指用法律和法规对银行的业务活动和银行本身进行控制或管理。在美国，银行是受到最多监管的经济部门之一。银行监管的首要目标是确保银行系统的安全，稳妥和保护美国的经济。

美国银行监管的基本形式或种类

美国银行监管有7种基本形式/种类：（1）政府安全网；（2）银行资产持有的限制与资本量的要求；（3）特许与对银行的检查；（4）信息披露要求；（5）消费者的保护；（6）对竞争的限制；（7）银行业与证券业的分开。

现在让我们更为仔细地来看一下这7种中的每一种：

1. 政府安全网

这种安全网中的一种形式就是存款保险。这是一种由联邦存款保险公司提供的担保，不管银行发生了什么事，存款人在银行的第一笔的10万美元可以得到全部的偿还。

由于有了这样的联邦政府安全网的存在，倒闭的银行数字已大为减少。例如：从1930至1933，这段在联邦存款保险公司成立前的几年里，每年倒闭的银行平均是1 000家。其后，在联邦存款保险公司成立（1934年）后直到1981年，平均每年倒闭的银行少于15家。

2. 资产持有方面的限制与资本量的要求

例如，为避免风险，银行监管条例限制美国银行对诸如普通股这样的风险资产的持有。当银行被迫持有巨额股份资本时，如果它倒闭，损失会变大，因此追求有较少风险活动的可能性会增大。

大家知道，资本在成立银行时和确保银行生存方面起有十分重要的作用。1985美国三个银行监管机构最终就相似银行资本充足率准则达成协议。银行和不论其规模大小的银行控股公司其原始资本必须至少占调整后总资产的5.5%，其一级资本和二级资本必须至少占其总资产的6%。尽管还有些细微差别存在，银行和银行控股公司获得对监管者资产充足定义的合理理解还是第一次。

3. 特许和对银行的检查

在做银行业务前，商业银行必须从通货监理官/货币监理专员那里获得特许（在国民银行的情况下），或从州政府有关当局获得特许（在州银行的情况下）。

为获得营业特许，打算组建银行的人必须提交显示打算如何使银行运转的申请。在评估申请时，监管机构用检查初始资本质量的方法看银行是否会健康地成长。

银行检查员对银行进行检查。有时他们对银行进行未事先预告的访问，这样一来银行就不能在预知情况下隐瞒任何事情。检查人员对银行账册进行研究看它是否符合适用银行资产持有的规则与条例。如果银行持有风险过高的证券或贷款，银行检查人员能强迫银行摆脱它们。如果银行检查员确定某一贷款不可能得到偿还他/她可以强迫银行宣布它无价值（将它注销）。如果在检查银行后，检查人员感到银行资本不充足或在从事不诚实的业务，就可宣布该银行为“问题银行”，并将对它进行更加频繁的检查。

有时会发生有规律的场内银行检查。场内检查让银行监管人员可以监控银行是否在按资本充足要求去办（指1981年由3个银行监管机构对股份资产占银行总资产的6%或6%以上的规定），是否按资产持有限制办。检查完成后，银行检查人员给银行一个所谓的CAMEL rating（“骆驼”评级）（“骆驼”是“资本充足”、“资产质量”、“管理”、“收益额”和“流动性”的缩写，这5个领域都是被评估的领域）。但在最近，在做场内检查时，检查人员将焦点放在评估关于控制风险的银行管理进程的健全上。现在银行检查人员还分开给银行风险管理的1-5的评级并将它作为CAMEL系统评级的一个部分。对健全风险管理的4个要素进行评估为的是提出风险管理的评级。健全风险管理的4个要素为：① 董事会与高层管理人员所提供的监督质量；② 政策的足够性和对能引起非偶然性风险业务活动的限制；③ 风险衡量和监控体系的质量；④ 为防止雇员的欺诈或未授权活动所进行的内控充足性。许多金融专家相信银行监管上的这种趋势在今后的若干年内还会继续。

4. 信息披露方向的要求

为确保存款人和市场有更可靠的信息，监管者可要求银行坚持某些标准的会计原则，要求他们披露涉及范围广的能帮助市场对银行所持有价证券质量和银行承受风险状况进行评估的信息。银行引起的有关风险的更多公共信息和他们的有价证券质量可使股东、债权人和存款者更能对银行进行监察和评估，从而对银行过多冒风险的行为起着制止作用。

5. 消费者保护

对消费者的保护可从以下法律中得到体现：

（1）按照1969年消费者保护法，所有放款人（包括银行）都必须向消费者提供关于借款成本的信息，其中包括标准化的利率（按百分比计算的年利率（APR）以及提供贷款的一切金融费用。

（2）《1974年均等信贷机会法》以及1976年它的扩加部分禁止放款人以种族、性别、婚姻状况、年龄或民族原籍为根据歧视借款人。

（3）《1977年所制定的社区再投资法》禁止放款人“划红线勾销”以拒绝在某一特定地区用假设红线做记号拒绝放款。

6. 对竞争的限制

在美国，这方面的监管采用两种形式：第一种为开设分行限制。这种限制能减少银行间的竞争；第二种是禁止非银行机构用从事银行业务的方法与银行进行竞争。

7. 银行业与证券业的分离

以下条例可以说明这一点：

（1）《1933 年格拉斯-斯蒂高尔法》允许银行出售政府新发行的证券，但不允许它们包销公司发行的证券或者从事经纪人的业务活动。

（2）《格拉斯-斯蒂高尔法》还禁止投资银行从事商业银行的业务活动，从而保护商业银行免于竞争。

（3）还有额外的一些条例禁止商业银行出售保险和从事其他的被看成是有风险的非银行的业务活动。

从上面所提及的7种银行业监管方式我们可以看出：美国银行在金融机构中是得到最有力监管的金融机构。这一点被人们看作是美国银行业监管的一个鲜明特征。

银行监管中的困难所在

由于下列因素，银行监管工作并不容易：

首先，金融机构有很强的用寻找漏洞方式避开现存监管方面的驱动力。银行监管人员不断地同常常想方设法避开监管的金融机构玩猫捉老鼠的游戏。

其二，在监管游戏中，恶魔存在细节之中。细节中的微妙区别可能会有非故意的后果。除非监管人员的监管真正正确到位，他们是无法阻止银行过多地冒风险的。

最后但并非最不重要的理由是，监管人员可能会受到公众不要严格监管压力的支配。

由于这三条原因，无法确保监管人员在促进金融系统健康发展方面获得成功。

实际上我们已经发现：银行监管并非总是奏效，而且常常因此导致美国和全世界银行业危机的发生。

美国20世纪的一些主要银行立法

以下银行立法在监管美国银行业方面发挥了重要作用：

1.　1927年麦克法登法

该法使美国国民银行与州银行在设立分行方面处于平等地位。如果州立法禁止或限制设立分行，国民银行也必须受到立法的同等约束。

2.　1933年银行法（格拉斯-斯蒂高尔法）

该法将商业银行业务与证券业相分离，禁止给可开支票的存款支付利息，并将开支票存款业务限制在商业银行。另外该法还对其他存款利息设立上限。

3.　1969年消费者保护法

该法要求所有放款人，不仅仅是银行向消费者提供有关借款成本（包括标准化的总的贷款收费）的信息。

4.　1994年芮戈尔-尼尔州际银行业与分行设立效能法

该法推翻了州际间从事银行业务的禁令，允许跨过州的边界线设分行。

美国三家银行监管机构

在美国有三个银行监管机构。第一个是美联储（the Fed）。它是美国的中央银行。第二家是通货/货币监理官/专员。第三家为联邦存款保险公司（FDIC）。现将他们分述如下：

1. 美联储（联邦储备系统）

与其他2个联邦监管机构以及50个州一起，美联储有广泛的监管权，它包括：

● 给银行发特许；

● 给存款进行保险（一般每个账户为10万美元）；

● 发布与强制执行有关条例；

● 对银行的有关它状况、管理、收益和开支的定期报告进行检查和分析；

● 对银行进行定期检查并要求银行管理人员采取措施对由检查人员通过检查发现的令人不满意和不健康的状况进行纠正；

● 对所建议的各个银行所实施的公司功能范围方面的改变以及资本结构方面的改变进行批准；

● 对分行设立进行授权并行使信托权；

● 对银行的兼并与合并进行批准；

● 对银行控股公司进行组织与监管；

● 对银行服务公司进行监管；

● 负责对银行的清算；

● 履行诸如促进竞争，保护消费者和鼓励社会计划方面的一般责任。

2. 通货/货币监理办公室

它是一个负责监督联邦特许/国民银行金融情况是否健康的监督机构。通货监理官由美国政府任命，负责发给成立国民银行所需的特许证。另外他/她还是联邦存款保险公司三个董事会中的一个。

3. 联邦存款保险公司

这是一个负责管理银行保险基金的联邦机构，它对商业银行里的存款进行保险，也对储蓄与贷款协会中的存款进行保险。每个账户（本金利息）的保险额多达10万美元。联邦存款保险对联邦特许银行和储蓄机构来说是强制性的。

该公司有一个由5个人组成的董事会，这5人中包括联邦存款保险公司的董事长，通货监理官、节俭机构监督署的总监和2个由美国总统任命由参议院确认的董事会成员。