国家单方法律行为的含义

目前国际社会在政治、经济和技术方面发生了迅速变革，尤其是国家态度与行为的表达手段和传播手段有了重大进步，国家在国际领域中经常采取意图产生法律效果的单方面行为，这种单方面行为的意义日益重要。^[1]自1996年以来，国际法委员会一直从事于“国家的单方面行为”专题的编纂和逐渐发展，并为此任命了维克托·罗德里格斯·塞德尼奥先生为特别报告员。

国际法委员会在1997年通过的本专题工作组报告第三部分“国家单方面法律行为的研究大纲”的第一章“国家单方面法律行为的定义”中，提出了确定国家单方面法律行为的基本要素和特性：“（1）把行为归于作为国际法主体的某个国家；（2）行为的单方面性质；（3）规范内容：表示意图产生国际法律效力的意志；（4）公布意志的表示；（5）国际法公认的约束力。”^[2]特别报告员维克托·罗德里格斯·塞德尼奥在《关于国家单方面行为的第一次报告》中指出：“严格的单方面声明可以看作是一国以明白和公开方式公布其明确无误的意愿的自发表示，其目的是在该国和未参与拟定该声明的第三国之间建立一种法律关系——特别是产生一种国际责任，而该第三国无需接受这项声明，以后亦无需以表明接受此项声明的方式行事。”^[3]这里所说的“严格的单方面声明”是指自发的单方面法律行为，如特别报告员所说“对某一行为的内容界定为严格单方性者是指含有一项自发性义务”^[4]。特别报告员在《关于国家单方面行为的第二次报告》中提出的关于“国家单方面法律行为”的条款草案规定：“为本条款草案目的，‘单方面法律行为’是指一个或多个国家对其他一个或多个国家、整个国际社会或一国际组织公开作出的一种明确、自发的意愿表示，其意图为取得国际法律义务。”^[5]对于这个定义，国际法委员会的委员们提出了不同意见。委员们认为：“对单方面行为起到限制作用的形容词‘明确’似乎意味着行为之发布务必明确……国际上的实践表明：单方面文书通常不是明确的范本，但不一定意味着它们缺乏法律效力。……也有人对特别报告员在定义中使用的‘公开’提出质疑。指出‘公开’的含义是使用大众传播工具使国际社会普遍知道该行为，对于国际法院在核试验案中所处理的一些极为特殊的单方面行为来说，可能有其必要，但并不是在所有单方面行为中都需要这样处理。……也有人质疑特别报告员的定义中所载‘其意图为取得国际法律义务’等字句……”^[6]特别报告员在《关于国家单方面行为的第三次报告》中将这一条款草案修改为：“为本条款的目的，国家单方面行为指国家明确表示一种意愿，并意图使该意愿在该国同他国或国际组织的关系上产生法律效力，该意愿并为该他国或该国际组织所知。”^[7]特别报告员认为单方面行为在表示意愿方面使用“明确”一词是适当的，所以继续使用；对于第二次报告定义中使用的“自发”一词，由于国际法委员会的一些委员的反对，予以删除：对于第二次报告定义中使用的“公开”一词，为避免歧义，表述为“该他国或该国际组织所知”；对于第二次报告定义中把单方法律行为的效果表述为“其意图为取得国际法律义务”，根据工作组的建议，表述为“意图使该意愿在该国同他国或国际组织的关系上产生法律效力”。对于第三次报告中的定义，国际法委员会的委员们仍然存在重大分歧。

国际法委员会通过的《适用于能够产生法律义务的单方面国家声明的指导原则》第一条规定，严格意义的单方面行为的定义以两项标准为基础：声明具有公开性以及表达行为国接受法律约束的意愿。这种声明的约束性是以诚意为基础的。

上述对于国家单方面行为含义的界定受到本专题研究范围的约束，但是上述研究资料仍具有很高的学术价值，有助于我们准确把握国家单方法律行为的含义。

笔者认为对于国家单方法律行为应从以下几个方面理解：

（一）国家单方法律行为的主体是国家

国家是国际法的基本主体，拥有完全的国际权利能力和行为能力。1969年《维也纳条约法公约》第六条规定：“每一国家皆有缔结条约之能力。”基于国家自治原则，各国都可以在自愿的基础上通过条约的形式享有权利和承担义务。同理，各国也可以在自愿的基础上通过单方面声明承担法律义务而约束自己。国际法委员会通过的《适用于能够产生法律义务的单方面国家声明的指导原则》第二条规定：“任何国家都拥有通过单方面声明承担国际义务的能力。”国际法院已经认可了国家的这一能力。在“核试验”案中，国际法院指出：“以单方面行为所作的关于法律或事实情况的声明可以具有创造法律义务的效力，这已经得到公认。”^[8]

单方法律行为可以由一国单独作出也可以由多个国家集体作出。若干国家共同向第三方作出单方法律行为并不改变行为的性质，因为这种集体行为中只有单一的意思表示，并不需要相对方的意思表示。特别报告员在《关于国家单方面行为的第一次报告》中指出，国家单方面行为是意愿的单一表示并不意味着实施这一行为的法律主体也是单一的。^[9]英国、法国、俄国在1830年签订的《关于希腊独立会议的议定书》承认希腊独立。这种集体承认就是多个既存国家共同作出的单方法律行为，并不需要希腊事后表示接受。

国家作为一个政治实体不像个人那样，不能自为意思表示，而必须由一定的机关或个人代为意思表示。国际法的理论和司法判例早已确认，并不是一国的所有官员都可以代表该国作出单方声明。在缅因湾区域海洋边界划界案中，国际法院认为美国内政部土地管理局一名官员发出的涉及一个技术问题的信件，不构成美国政府关于其国际海洋疆界的官方声明。至于哪些机关或个人能够代表国家作出单方声明，一直是有争议的问题。

国际法委员会通过的《适用于能够产生法律义务的单方面国家声明的指导原则》第四条规定：“单方面声明只有经有权这样做的主管当局作出，才在国际上对国家有约束力。凭借其职责，国家元首、政府首脑和外交部长有权作出这类声明。在特定领域代表国家的其他人士，可经授权作出声明，从而在其负责的领域内使国家承担义务。”

2006年国际法院在“关于刚果境内的武装活动案”指出：“根据其一贯的案例，国际法的一个既定规则是，国家元首、政府首脑和外交部长，仅凭借其行使职责而被视为代表国家；行使职责包括代表该国履行具有国际承诺效力的单方面行为。”^[10]国际实践表明，国家元首、政府首脑或外交部长作出单方面声明而使国家承担义务的权利是获得普遍承认的。如1988年7月31日约日国王作出的放弃约旦对西岸领土主权要求的声明，约旦国王在向约旦国民的讲话中，宣布约旦开始拆除约旦同西岸的“法律和行政”联系；^[11]美国国务卿克里斯多夫1995年4月5日发布的声明“美国重申不对《不扩散核武器条约》的无核武器缔约国使用核武器除非无核武器国家与有核武器国家联合或结盟对美国、其领土、其武装部队或其他部队、其盟国或美国对之有安全承诺的国家进行或支持进行侵略或任何其他攻击”^[12]。上述这些声明都被视为代表国家作出的。

常设国际法院和国际法院在其一贯判决中也确认了国家元首、政府首脑或外交部长有资格代表本国作出单方行为。在东格凌兰案中，常设国际法院认为挪威外交大臣发布的声明是一项对挪威具有约束力的单方行为。法院的判决如下：“本院认为，不容争议的是，外交部长代表本国政府答复别国外交代表的请求时，对其职权范围内的一项问题作出这样性质的答复，对该部长所属国家具有约束力。”^[13]在核试验案中，法院认为法国总统的声明对其本国是有拘束力的。法院的判决如下：“考虑到声明的意旨以及作出声明的情况，他的声明以及在其权力下行事的法国政府成员所作的声明，包括国防部长所作的最后一次声明，均应视为构成该国的一项承诺。”^[14]

正如国际法委员会主席Pambou-Tchivounda所说：“国家惯例和国际法院判例表明，国家元首、政府首脑和外交部长无可置疑地拥有这种权力。”^[15]

国际法院在“关于刚果境内的武装活动案”中指出：“在现代国际关系中越来越多的情况是，在特定领域代表国家的其他人员，可由国家授权而就其权限所属事项作出声明，从而约束国家。例如，技术部委主管，甚至某些官员在对外关系上行使其权限内的权力，这可能是真的。”^[16]

国家元首、政府首脑和外交部长之外的其他人员只有在获得国家授权之后，才有资格代表国家作出单方行为。大会第六十一届会议期间第六委员会在讨论国际法委员会通过的《适用于能够产生法律义务的单方面国家声明的指导原则》第四条，与会代表团提议采用限制性的方法，要求除国家元首、政府首脑或外交部长以外的个人均须获得明确授权，方可发表对国家具有约束力的单方面声明。

智利代表在联大六委发言指出：“对于确定有权代表国家采取单方面行为的人员，智利赞同采取一种限制性做法；将权利延伸到国家元首、政府首脑和外交部长之外人员的做法，都应被认为是一种例外，需要有不可争辩的证据表明该国愿意受此种人员的约束。”^[17]

以色列代表在联大六委发言指出：“关于国家的单方面行为，委员会应坚持对指导原则4采取严格的做法：根据以色列法律，部长或高级别官员需要明确授权才能使国家参与单方面行为或宣告。”^[18]

（二）国家单方法律行为是基于一方的意思表示即可产生一定的法律效果

单方法律行为的意思表示应该是独立的即不从属于任何其他的意思表示。絮伊教授为了界说单方法律行为，除强调该项行为应当是一种单方意思表示之外，还强调这种意思表示应当是自主的，即具有法律效力，不需要其他的意思表示——无论是双边的，多边的或单方的来介入。^[19]附属于条约缔结程序的意思表示如批准、加人等不属于单方国际法律行为。它们只是双边或多边行为的一个组成部分。以加入为例，没有各谈判国或当事国同意第三国加入的意思表示，第三国即使作出了加入条约的意思表示也没有任何法律效力。单方国际法律行为的意思表示是独立的，无须相对方的接受即可产生一定的法律效果。国际法院在核试验案的判决中指出：“单方声明的生效不需要其他国家的交换条件性质的行动或任何事后的接受，甚至不需要任何反应”^[20]。

（三）国家单方法律行为的法律效果主要为行为国设定义务

特别报告员在《关于国家单方面行为的第一次报告》中强调：“严格的单方面法律行为只对行为国造成义务。”^[21]特别报告员在《关于国家单方面行为的第二次报告》中指出：“国家单方面法律行为的意图为取得国际法律义务。”^[22]国际法委员会认为，国家通过单方法律行为不但可以承担义务，而且还可重申权利。确实如此，不应将单方法律行为的效果局限于为行为国设定义务，例如作为单方法律行为之一的抗议，“主要是为了保留权利的目的，或使大家知道抗议国不默示同意或不承认某些行为”^[23]。

一国不能通过单方行为为他国设定义务。美国1996年《赫尔姆斯—伯顿法》就是意图把某些义务强加于他国，而遭到绝大多数国家的抵制。欧盟代表在联大发言指出：“欧盟及其成员国明确表示反对将1992年《古巴民主法案》和1996年《赫尔姆斯—伯顿法案》里的美国禁运扩大为域外适用的做法。欧盟无法接受，美国对特定国家采取单方面措施来限制欧盟与第三国的经济和贸易关系。”^[24]

一国可以通过单方国际法律行为，为本国设定国际义务，进而为其他国家创设权利。一国的单方国际法律行为与其他国家承担的国际义务有时会存在一定的关联性，但是并不能为其他国家设定义务。Skubiszewski指出：“单方面行为不能将义务强加于他国，但可以促使他国履行其按照一般国际法或条约所负的某些义务。”^[25]凌岩也指出：“一项有拘束力的单方面行为为其他国家创设了要求该国遵守该义务的权利。单方面的行为不能为其他国家施加义务，但可以激活其他国家根据一般国际法或条约所承担的某些义务，例如一国宣布战时中立，交战国根据国际法承担尊重它中立的义务。”^[26]