东京防火改造以及民间区域开发活动

在通过东京银座炼瓦街的建设方式对东京进行全盘西化式的改造难以为继之后，至19世纪80年代，随着社会经济的进一步发展、城市人口的增多，以前老的城市格局同社会发展需要的矛盾——火灾、传染病、交通拥堵等更加突出。在诸多问题中，火灾问题尤为严重。进入明治年代以后，随着人口的增加，矛盾更显突出，大火每年都要发生，而且规模越来越大，损失也越来越惨重。1868年以后的23年间，烧毁百户以上的火灾发生了121起，其中烧毁千户以上的火灾有18起，1879年12月发生的东京箔屋町大火烧掉了上万户人家。从1880年12月到1881年2月，在短短的3个月间，烧毁千户以上的大火多达4次，其中神田松枝町的大火烧毁了10637户，神田柳町的大火烧毁了7751户，“是东京火灾史上最黑暗的一年”。^[54]解决频发的火灾问题成为明治政府的当务之急。

为了解决诸多矛盾，日本政府决定继续进行城市转型的摸索与尝试，这一阶段最突出的事例就是东京防火改造以及民间区域开发所带来的城市面貌的变化。它是日本政府在改造旧城过程中的一次成功尝试，为日后的城市改造与规划积累了丰富的经验。

（一）东京防火计划的产生

楠本正隆早在担任东京府知事期间（1875—1879）就提出了面向整个东京的城市改造与转型方案。为此他成立了一个委员会，专门从事东京市区改造的调查与研究。他主张制定一个长期的东京城市发展计划，当时的社会舆论也呼吁进行城市改造。但是，明治政府此时正忙于镇压武士的叛乱，稳定新生的政权，尚无进行城市改造的精力和财力。

1879年12月12日，号称内务省杰出官员的松田道之就任东京府知事仅4天，在日本桥箔屋町就爆发了进入明治年间以来最大的火灾，大火烧掉了79个町，受灾的人家超过了万户。松田在灾后立即着手实施治本计划，经过调查研究，于第二年的正月提出了改造方案，也就是《东京中央市区改造计划》。他主张：第一，要确定公共建筑物的位置。第二，要对街道、河道、桥梁、煤气管道、上水道等城市基础设施继续进行规划改造。第三，要进行火灾预防改造并制定相应的住宅建设规则。第四，兴修海港。第五，要对工厂、仓库、市场等的区位进行规划等。松田认为所有项目中修建防火带是第一要务。这个中央市区改造计划除了现代城市规划中的公园绿地、下水道等没有提及之外，其他内容基本都有所涉及，所以，这是一个城市全面转型的计划。

该计划在提交审议时，被政府以时机尚不成熟为由否决了。应该说当时明治维新刚开始10余年，产业革命尚未开始，政府仍然缺乏城市全面改造的能力。

但此后东京的火灾愈演愈烈，给政府造成了很大的经济负担，同时也引起了整个社会的不安。为此政府开始立足于日本传统的防火方法，试图探索出一条日本式的城市改造道路。

日本传统的防火办法主要是利用河道与较宽的街道设置防火带，建设瓦顶、夯土造等防火建筑，成立各种消防组织等。幕府末年的学者本多利明与明治初年的学者田口卯吉都主张推广铁制的瓦片以及石造房屋。

在1873年神田福田町火灾后，当时银座工程尚未完工，但是政府决定另辟蹊径，在重建区域的大道上建夯土造的房子，小路胡同两旁的房屋屋顶一律用瓦顶，这样做的目的是为了形成防火带，但执行不力。1878年神田黑门町火灾后，政府决定建两条炼瓦造、夯土造的防火带，其他地区则进行屋顶改铺瓦片的工程以防火，但防火带虽建成了，屋顶防火工程却因居民反对、拖延未成。1880年，日本桥箔屋町火灾后之后，东京府决定在该区域拓宽道路，开凿运河，以此作为防火带，仍然遭到反对。1881年，因为神田松枝町大火，政府决定结合铺设瓦顶的防火工作进行贫民区的全面改造等。从上述工作可以看出，东京市政当局的防火方案逐渐倾向于线路防火与屋顶防火，而且方案日渐成熟，只是因为措施不力，缺乏资金，改造才未竟全功。但正是在前此所积累的经验与教训的基础上，才诞生了成熟而全面的《东京防火令》。同时，该方案的产生也意味着明治政府终于抛弃了代价高昂的全盘西化的政策，转向了踏踏实实的、本土化的防火道路。^[55]

（二）《东京防火令》的内容与实施过程

1．《东京防火令》

1881年2月25日，松田道之就以流产的东京中央区改造计划中的防火与建筑规则内容为核心制定了《东京防火令》。全文总共9条，主要内容有：第一，线路防火。计划在东京中心的四个区——日本桥、京桥、神田、曲町沿街道与河道设23条防火带，其中主要干线道路7条，主要河道16条，防火带沿线的房屋一律改造成防火住宅，也就是板顶、草顶等易燃的屋顶一律换成瓦顶，板壁等易燃墙壁一律换成“炼瓦造、石造、藏造（夯土墙）”，门窗都必须用防火材料改造。第二，屋顶防火。为防止大风携带火星飘过防火线落在草房顶上导致连片火灾，上述四区中的所有建筑物无论是正房还是披屋、储物室、厕所等，所有草顶、板顶一律限期改造为不易燃的瓦顶或金属板等。第三，分期进行。在路线防火方面分两期进行，第一期为1年，主要是板顶、草顶的替换以及火灾善后地区的房屋建设；第二期为3年，主要为板壁瓦顶房以及涂屋造（墙壁外层涂有厚厚的泥灰）瓦顶房的墙壁替换工作。在屋顶防火方面，同样分两期，第一期为1年，主要解决火灾地的屋顶改造工作；第二期为2年，主要解决区域内的板顶、草顶的替换工作。第四，加强监督。鉴于以往有令不行的弊病，此次改造规定凡要改造的房屋必须制定好计划送交府厅备案，改造完毕后的3天内由政府派员核查，如果不合要求，必须重新改造。需要改造的房屋如果到期仍然不改造，则令其拆除。若仍抗拒不拆，则由政府派人强行拆除，并向当事人追缴拆除费用等。

应该说这是一项规模庞大而又艰巨的工程，但也确实是一项治本的工程。

2．东京防火改造计划的实施

在实施方面，由东京府与警示厅联合设立防火建筑委员局，以伊藤正信为干事，展开防火改造。显然，此次东京府是要借助警示厅的力量来强行推行防火改造规划。

当时东京15个区中，板顶、草顶的房子有75万栋，防火计划所涉及的中心区（日本桥、京桥、内神田、曲町）就有3万多栋。在路线防火方面，第一期改造目标为732栋，第二期为770栋。在屋顶防火方面，第一期的改造目标为1000栋，第二期为30300余栋。

东京防火计划

在执行过程中，有相当数量的民众由于资金等方面的原因没有能力按期改造自己的房屋，为此政府适当地进行了延期。在防火线上的第一期700多栋房屋中，有291户因为实在缺乏资金而自行拆除。在屋顶改造的第一期1000栋当中，有120户自行拆除。但在空地上马上就有精明的商人按照防火要求兴建了符合标准的房舍。

第二期改造时使用了积金法，解决了很多人的资金问题，因而进展顺利。

积金制是在各种融资途径碰壁之后改在民众头上想出的一种办法。具体做法是：先将每家每户的改造资金进行总核算，然后分成数月按月在区政府存一定数额的款项（最长为60个月，最短为24个月），期满后，将积金下拨，充作改造费用。此法非常有效，尤其对于资金薄弱者。如果有不按期缴纳积金者，所在地警察署就要将其拘留问讯，直至缴纳为止。也有因家中无人不能交纳积金者，最后，其房屋被政府强行拍卖。

在改造过程中，由于政府的措施得力，民众也具备防火意识，能自觉地相戒相守，所以指定区域内的建筑违规现象大大减少。虽然其中也有“钉子户”，但是最终敌不过政府的决心与力量。

尽管防火令规定期满仍未改造的房屋将由政府强行拆除，但是在实施过程中，无力改造的民众大多自行拆除。显然，很多贫民的利益遭受了很大的损失。^[56]

（三）东京防火改造的成效评价

东京防火改造历时6年，在付出了巨大的努力后取得了很大的成效。

第一，防火带改造以及区域屋顶改造工作基本完成了预期的任务。据1884年的统计：在线路防火方面，第一期木造板顶、草顶房的改造完成了98%；第二期板壁瓦顶、涂屋造瓦顶的墙壁替换工作完成了62%。这样东京主要街道与河道沿线的木造、涂屋造（板芯内外均抹上厚厚的泥灰）房子有八成换成了夯土造、炼瓦造、石造；在屋顶防火方面，第一期、第二期合在一起，完成了预定目标的41%。

1884年路线防火房屋改造实绩

1884年屋顶防火房屋改造实绩^[57]

明治二十年（1887），防火改造工程全部结束，尽管缺乏具体的统计资料，但是据后任知事芳川显正（松田道之于1882年病逝）的最终报告书，在屋顶防火方面，“没有一人违背政府的命令……四万户悉数改造成了瓦房”；在线路防火方面，“其当线路者，率皆改造成了夯土造”。^[58]

第二，防火改造后，东京的市容市貌发生了很大的变化。到1887年8月，东京的主要街道由以前的板房草房变成了以夯土造为主，外加炼瓦造、石造的房屋，东京旧三十六门以内都变成了瓦顶的海洋。日本桥商业区由原先只有3成的夯土造建筑，演变成了清一色涂着黑色涂料的夯土建筑，充满着日本特色。

第三，基本解决了火灾肆虐的问题。在改造进入中期以后，其防火功效就逐渐显现了出来，大面积火灾急剧减少。待到整个工程完工后，在消防组织与设施方面没有明显变化的情况下，东京再没有发生过大面积的火灾。这确实是了不起的成绩。

不过，在肯定东京防火改造取得巨大成就的同时，也要看到其中存在的不足。

明治时代东京土藏造房屋与街道

第一，夯土房存在明显的缺陷。以夯土藏造为中心的防火建筑，虽然价格低廉、技术成熟，而且也实现了防火的目的，但是承载能力以及坚固程度终究不及炼瓦建筑，所以建筑物的高度受到了制约，不利于发挥土地的最大经济效益，尤其是在人多地少的日本。夯土房的抗地震能力不如炼瓦建筑，甚至不如板房，而日本恰恰是一个多地震的国家。

第二，板壁房与涂屋房不能应对特大灾难。改造完成后在屋顶防火区域还存在大量的板壁房与涂屋房，这些房子尽管有瓦顶，或者外壁涂有泥灰，在严格的消防管制下，具备基本的防火能力，但由于系板壁，在1923年关东特大地震时，这些房屋在倒塌后，尤其是涂屋造的房子在倒塌后，涂抹的泥灰剥落，露出了内层的木质板心，因而造成了严重的火灾。此外，这些房屋同夯土房一样，承载有限，占地面积大。

第三，了无新意。东京防火改造基本上是立足于传统的防火手法上的一种改造，它只是原有江户时代街道的延续，与其说是新时代的街道，倒不如说是对江户时代街道的完善，没有像银座炼瓦街那样形成超越。

第四，没有照顾到弱势群体的利益。尽管实施了积金制，但是改造费用对于特困家庭仍然是一笔无法承受的开支，所以，为避免遭到惩处，很多民众只能忍痛自己拆除赖以栖身的房屋，流徙别处，而且政府没有给予任何补贴，这在今天是难以想象的。

不过，尽管东京防火改造工程存在不少缺陷，但是在当时的技术和资金基础上，能够以较小的代价有效地解决东京的防火问题，改变东京的面貌，维护民众的生命财产安全，维护社会的稳定，促进社会经济的发展与城市转型，其积极意义是显而易见的。此外，在防火改造时，日本明治政府所体现出的脚踏实地、认真办事的精神也是值得称道的。同时，防火改造也锻炼了日本政府在城市改造方面的策划能力与组织能力。

（四）涩泽荣一与兜町的开发

兜町位于东京东南隅田川岸边，幕府时代是大名宅邸。幕末时期，从事贸易的三井家族开始在此地经营，并设立了岛方会所与物产会所。幕府灭亡后，在三井的动员下，大隈重信、井上馨、涩泽荣一等人代表新政府在此地建立了商法局、收税局、通商司，又以三井为核心成立了半官半民的商法会所以及类似银行的“为替会社”，着意于商业的振兴。但好景不长，随着政府机构撤往大手町，此地遂趋荒芜。之后在井上与涩泽的主持下，该地被半卖半送地处理给了以三井为首的几家公司。明治四年（1871），该地被命名为兜町，又逐渐恢复生气。经过一番纵横捭阖之后，明治五年（1872），三井以高于原价两倍半的价格将此地转给了掌握大藏省大权的涩泽荣一。涩泽在此开设了由其任总裁的、股份制的第一国立银行。其后，由涩泽荣一亲自策划，会同一批企业家日夜经营，使兜町以及附近的南茅场町、坂本町迅速发展起来。

涩泽荣一按照银座的格局以及东京防火改造的要求，在兜町修建了棋盘式的宽阔的街道，还在马路两边设置了路灯。房屋建筑方面，他们聘请在横滨外国人居留地的各项建筑工程中学会了洋房设计与施工的清水喜助与工部大学校的高材生辰野金吾等人为工程师，按照东西合璧的建筑格调进行设计施工。他们成功地设计了一批带有和风的高大洋房，如带有日本天守阁色彩的、著名的第一国立银行等。由于兜町地理位置好，基础设施完备，通讯便利，各公司便争相进驻。岛田组公司、三菱会社、三井物产会社、东京海上保险会社、明治生命保险会社、股票交易所、银行集会所、东京会议所、东京商法会议所、中外物价新报社、东京经济杂志社等一批公司在这儿兴建了大批的办公大楼，使兜町、南茅场町、坂本町在1887年前后变成了日本最繁华的商务街。无疑，它是另外一个银座，但是一个带有日本色彩并融通东西建筑风格的作品，是继银座之后日本在城市化道路上的一次较为成功的探索。^[59]

总之，这一阶段明治政府的东京城市转型分两方面进行，一是通过东京防火改造，用传统的方式解决了整个城市的防火问题；二是通过民间公司以东西合璧的方式对兜町进行开发，实现区域转型。应该说这种方式是成功的，它使东京的面貌出现了很大的变化，也解决了一些迫在眉睫的实际问题，为下一阶段城市化的顺利进行积累了经验、打下了基础。