复活既有对非合作机制

一、复活既有对非合作机制

在2000年中非论坛成立之前，欧盟与非洲的欧非峰会（Europe-Africa Summit）和日本与非洲的非洲发展东京国际会议（Tokyo International Conference on African Development，TICAD）便已存在，尽管两者都不够活跃。正是由于中非合作论坛的快速发展，使得欧盟和日本都意识到强化自身的对非合作机制建设的重要性。在这一背景下，先前并不活跃的欧非峰会和非洲发展东京峰会都得到复活，并有了很大发展。

欧盟及其成员国大多拥有较为完善的对非政策机制或平台。由于整个欧洲与非洲的殖民联系，欧洲层面——今天是欧盟——的对非政策机制相对完善，主要体现为欧盟对非援助政策平台和欧盟与非洲的政治对话平台两个方面。欧盟的对非援助政策平台基于欧洲与非洲的传统殖民联系，很大程度上也是欧洲继续控制非洲、延续其殖民时期特殊利益的重要手段。因此，欧洲国家于1957年设立了“海外国家和领地发展基金”，即后来的“欧洲发展基金”，后历经2个《雅温得协定》和4个《洛美协定》，以2000年《科托努协定》的签署宣布告一段落。由于世界贸易组织成立后对欧非经济关系的非互惠性提出质疑，因此欧盟提出与非加太国家改签经济伙伴关系协定（EPA）的提议，目前尚未最终完成。

而欧非政治对话平台的发展相对较晚。1996年，欧盟成员国葡萄牙提出举行非洲—欧洲国家首脑会议（Africa-Europe Summit）的建议，旨在探讨非欧大陆在政治、经济和社会等领域的合作，构筑面向21世纪的非欧新型战略伙伴关系。1999年7月，在非统组织第35届首脑会议上，该建议得到非洲方面的接受。2000年4月3日至4日，由非洲统一组织成员国和欧洲联盟成员国领导人参加的首届非洲—欧洲首脑会议在埃及首都开罗举行。有67位国家元首和政府首脑或代表出席了会议。与会者着重讨论了非洲大陆所面临的一系列经济、政治和社会问题。会议主要议题包括贸易、投资、债务、难民、技术转让、地区安全、加快非洲与世界经济接轨等问题。此外，如何通过和平手段解决地区争端和武装冲突、建立无核区、裁军、扫雷、战后重建、反恐怖活动，以及如何实现可持续发展、消除贫困、改善教育、环境和医疗卫生条件、控制疾病特别是马拉热和艾滋病在非洲大陆的传播和确保粮食安全等问题，也是首脑会议要讨论的议题。会议结束时发表了《开罗宣言》和《行动计划》。这两份文件强调，欧非两大洲之间建立面向21世纪的合作伙伴关系具有重大意义，不仅有助于非洲地区早日摆脱贫困、融入世界经济，也有利于欧盟与非洲国家之间开展平等互惠的自由贸易。^[66]

第二届欧非峰会原定于2003年在葡萄牙举行，但因欧盟对津巴布韦实施制裁而使欧非双方在召开峰会的问题上陷入了僵局，第二届峰会也因此多次延期。受2006年中非合作论坛北京峰会的刺激，2007年12月8日，第二届欧盟—非洲首脑会议终于在葡萄牙首都里斯本举行。这届峰会经过两天的讨论通过两个文件，即《欧盟—非洲战略伙伴关系》以及实施这一战略的《行动计划》。这两个文件包括和平与安全、管理与人权、商业与地区一体化、能源与气候变化、移民与就业、科学与信息技术等广泛的内容。双方表示，决心“摆脱传统的关系，构建一种以平等和寻求共同目标为特点的真正的伙伴关系”。这种伙伴关系“将通过加强经济合作和促进持续发展，努力填补欧非两大洲之间的发展鸿沟”。^[67]尽管达成这一重要共识，但欧非双方仍存在诸多分歧，特别是围绕欧盟提出的“经济伙伴关系协定”问题。需要指出的是，中国因素在这届欧非峰会上几乎成为一个核心话题。例如，时任欧盟负责发展和人道援助的委员路易斯·米歇尔便在峰会开幕之前说：“非洲正在成为一个世界大国纷纷投入着手部署的新的‘大棋盘’。中国是最显著的例子。”^[68]里斯本欧非峰会不仅达成了欧洲对非政策的战略目标、主要内容等共识，而且还建立了欧非战略合作的机制框架，以争取实现“以非盟与欧盟作为核心，地区层面，次地区层面、民族国家以及地方层面上制度行为体和非制度行为体广泛参与的伙伴关系”。^[69]这一机制框架在加强现有的机制合作之外，还通过成立联合专家组、各伙伴关系领域内的主要协调国以及实施小组等具体工作层面的制度创新，实现双方战略伙伴关系“超越机制”的目标（图3-1）。

图3-1　欧盟—非洲战略伙伴关系的制度结构图

作者自制。资料来源：Veronika Tywuschik and Andrew Sherriff，“Beyond Structures？Reflections on the Implementation of the Joint Africa-EU Strategy，”ECDPM Discussion Paper，No.87，European Centre for Development Policy Management，February 2009，http://www.ecdpm.org/dp87。

2010年11月30日，第三届欧盟—非洲首脑会议在利比亚首都的黎波里召开，会议主题为“投资、经济增长和创造就业机会”，来自27个欧盟成员国和50多个非洲国家的政府首脑或代表出席了会议。与会代表们重点讨论了非欧双方如何建立全方位伙伴关系，进一步加强经济合作，实现非欧两大洲的互利共赢。会议审议了旨在实施里斯本欧非峰会《欧盟—非洲战略伙伴关系》的《行动计划》签署3年来的落实情况，并通过了2011—2013年《行动计划》，强调非洲国家和欧盟将在和平与安全、民主治理与人权、贸易与区域一体化和基础设施建设、千年发展目标、能源、气候与环境变化、移民与就业、科学信息与太空技术等八大领域加强合作。会议还发表了闭幕文件——《的黎波里宣言》，强调非欧双方必须共同努力实现经济增长、鼓励投资、为青年一代创造就业机会，同时要重视私营部门对经济增长的作用，并重视科技传播和教育，推进知识型社会的建立。^[70]

在欧盟整体层次之外，欧盟多个成员国由于与非洲的传统殖民关系，都有着较为完善的对非合作机制。其基本结构都大致包括一个政府部门（如英国是国际发展部（DFID）、德国是经济合作与发展部（BMZ）、法国是外交部和财政、经济和工业部）、一家附属的智库（英国是海外发展研究所（ODI）、德国是发展研究所（DIE）、法国是发展研究院（IRD））、一个配套的银行（英国以英格兰银行为主、德国为德国复兴信贷银行（KFW）、法国是法国开发署（AFD））、一个相应的培训机构以及大量的非政府组织。当然，少数国家也有专门的对非合作平台，如法非首脑会议、葡语国家共同体等。

尽管战后日本与独立非洲在20世纪50年代末和60年建立了外交关系，但非洲直到1973年石油危机前并未得到日本的太多关注。1973年石油危机导致了日本对非政策的转变，但更大的转折出现在冷战结束之后。一方面由于西方出现的“援助疲劳症”，另一方面出于日本成为政治大国的梦想，冷战后的日本外交政策变得更为积极，体现在对非政策上主要表现为两个方面：向联合国维和部队派兵，启动非洲发展东京国际会议更积极提供对非发展援助。

非洲发展东京国际会议（TICAD）于1993年建立，每五年举办一次，至2013年6月共举办了五次会议，已成为日本介入非洲的标志。1993 年10月5—6日，首次非洲发展东京国际会议召开，来自48个非洲国家和13个援助国以及国际组织和机构的代表出席大会，会议发表了《东京宣言》。时任日本外相羽田孜阐述了对非政策的五大方面：1.支援非洲的政治改革；2.支援非洲的经济改革；3.支援非洲的人才培养；4.支援非洲的环保事业；5.提高对非援助的成效。为此，日本决定从1993—1995年间，对20个非洲国家提供370亿日元的“非项目无偿援助”，并在世界银行“SPA-3援助计划”框架下，对非提供170亿日元的日元贷款。^[71]

1998年10月19—21日，第二次非洲发展东京国际会议召开，70个国家的代表出席会议，并通过了“行动计划”。该计划进一步落实了首次非洲发展东京国际会议通过的《东京宣言》，发表了包含促进非洲发展的行动指针和准绳的《东京行动计划》，以“消除贫困和融入全球经济一体化”为主题，强调了“南南合作”的重要性，为21世纪的非洲发展问题制定了战略性的指针。但需要指出的是，当时日本经济已经陷入长期低迷状态，日本的官方发展援助也从1997年的峰值（1.168 7兆日元）开始下降，处于“从量到质的转变”过程中。第二次非洲发展东京国际会议有三个重点议题：首先，指出为了非洲发展而应达成的具体数值；其次，政府不但应积极鼓励民间团体参与到非洲的经济开发行列中，还要对之进行积极的奖励；最后，最为推进非洲发展的新方针，强调应学习亚洲发展的“南南合作”模式。^[72]

2003年5月1—2日第三次非洲发展东京国际会议召开时发表了纪念非洲发展东京国际会议十周年的《TICAD十周年宣言》，提出日本对非援助政策的三大支柱：“落实和平”、“通过经济发展削减贫困”、“以人为本的发展理念”。^[73]此次会议有三项意义：首先是对非援助以整个国际社会的形式出现；其次，日本首倡的“人类安全保障”理念导入到对非发展援助中；最后，将上述三大支柱让国际社会接纳。^[74]

2008年5月28—30日在横滨召开了第四次非洲发展东京国际会议，51个非洲国家（40位总统、副总统或总理出席），34个伙伴国家（包括八国集团成员国和亚洲国家）以及75个国际和地区组织、非政府组织（NGO）、研究机构和私营部门的代表2 500人出席会议。此次会议是各国对非竞争空前激烈的环境下进行的，主要因为除了欧洲等传统对非援助国外，以中国和印度为首的新兴国家也对非提高了关注程度。而此时日本官方发展援助相比1997年的水平已经下滑了40%，对非援助的位次也从第二位下滑到第五位，日本在非洲的存在感日益薄弱。另一方面，非洲经济也处于持续发展状态下，因此大会标语是“以生机勃勃的非洲为目标——满怀希望与机会的大陆”，日本意图以此为契机再次加强其在非洲的存在感。

会议通过了《横滨宣言》、《横滨行动计划（2008—2012）》和《横滨行动计划的执行机制》。会议提出以2003—2008五年间的均值为基准，到2012年的对非官方发展援助倍增计划（即从9亿美元到18亿美元），另外在未来的五年中将提供40亿美元的日元贷款用来改善非洲国家的基础设施。《执行机制》旨在逐步贯彻行动计划、公开讨论有关发展思想、提高非洲发展东京国际会议行动的透明度和责任性：一是在东京设立秘书处，隶属中东和非洲事务局；二是由非洲发展东京国际会议非洲国家的大使团、日本政府、非盟和东京非洲发展国际会议的写作者、联合国开发计划署和世界银行组成一个监督委员会，监督会议进程的执行情况；三是召开由非洲发展东京国际会议成员参加的一年一度的支援计划进展情况部长级会议。^[75]根据《执行机制》，日本与非洲国家分别于2009年3月、2010年5月和2011年5月召开了三次非洲发展东京国际会议支援计划进展情况部长级会议。

2013年6月1—3日，第五次非洲发展东京国际会议在横滨召开，来自51个非洲国家，35个伙伴国家及74个国际和地区组织、非政府组织和私营部门的代表出席会议。这次会议召开时正值中日关系高度紧张之际，同时也是非洲发展东京国际会议创立20周年，因此也被认为是日本对抗中国的战略要素之一。在此次会议上，日本高调总结了非洲发展东京国际会议的成就，认为该机制自创立以来一直是一个开放和包容的国际论坛，着重关注如人类安全和私有部门引领的增长等为国际发展议程所重视的问题，强调非洲的所有权和国际伙伴关系。会议还通过了《横滨宣言2013：与更具活力的非洲牵手》和《横滨行动计划2013—2017》，宣布未来5年内将为非洲提供320亿美元援助，包括140亿美元官方援助，涉及领域主要包括促进经济增长，强化基础设施和人力资源，农业援助，可持续增长，社会社会建设及巩固和平、民主、稳定、民主与良治。^[76]

当然，在欧洲和日本之外，其他既有的对非合作机制也很大程度上得到复活。例如，美国在2006年后多次延长了《非洲增长与机遇法》和全球艾滋病计划等项目，并称将投入更大力量资助非洲的抗疟疾工作。又如，俄罗斯也加大了对非洲的投入，重新强化与非洲的军事合作关系，并于2008年5月宣布将减免非洲国家总额为200亿美元的债务。