多元参与的合作机制与合作过程模型

区别于传统计划经济体制下的规划，社区规划要应对的问题就是快速的变化，对于长达10年甚至20年的规划期来看，规划者的理性思维预测是有限的。此外，对于相当地方化的规划来说，规划者通过短期的调研对社区的理解和认识也是有限的（Healey，1996）。在地方尺度的规划中，要形成良好的社区形态，应充分发挥社区本身蕴含社会资本网络（social capital network）的支持作用。因而，社区规划需要通过多元参与的合作机制，发挥各个参与群体的知识和贡献。在规划策略制定之前，明确合作框架和流程是非常必要的。

从参与的视角出发，社区规划可以视为通过多元参与途径在社区范围内有效利用各种资源，平衡多方主体的利益，基于合作框架制定公平、可理解并有支持保障的规划策略，以此使多元主体尽可能分享社区发展带来好处的过程。从这一点来看，它强调规划展开的过程而非最终图面和文字结果。与传统的由上而下的行政规划途径不同，社区规划特别突出以下特征：

（1）地方性（locality）：充分的地方化，采取社区自身的地方价值体系，最终的规划成果才能得到社区各主体的认同，并具有付诸实施社区基础。地方性的特征表明，每个社区都有独特的特性，在充分认识、理解和分析地方特性之前，不能把一个统一的规划流程从一个社区套用到另外一个社区。

（2）可辩护性（defensible）：社区多元主体的利益都得到合理表达，并通过求同存异的商议逐渐达成一致，调节各自的期望而结成共识。可辩护性的特征表明，规划本身是具有弹性的，已经从寻求理性上的“最优方案”，转向了寻求参与主体都能认可的“满意方案”。

（3）社会指向性（social-care）：关注社区中的社会问题，提倡在物质空间环境的基础上，突出人文关怀和社会责任感。社会指向性的特征表明，规划者的责任和义务不仅在于为社区创建良好的物质环境，保护地方传统风貌，更要关注社区中实际的社会问题，营造良好的社区社会环境和邻里氛围。

图8-2　以居民为核心的社区多元主体合作框架

识别社区中存在的参与主体，并了解他们对社区发展的愿望和掌握的资源非常关键。在交道口的案例中，社区中存在的主体为地方政府（local government）、当地居民（local resident）、企业单位（SOEs and private company）以及非政府组织（图8-2）。

其中，当地居民是在社区朝夕生活的主人，受环境变化的影响最为敏感，因此成为社区规划中最应该关注的关键角色。社区规划首先应该了解他们的需求，倾听他们对社区未来发展的希望——当然，社区规划的实施离不开社区居民的支持，下文将结合案例说明，虽然中国与美国社区委员会的“投票决议”方式不同，然而社区居民也会采取“用脚投票”的方式支持或者拒绝规划的实施。

地方政府，在本书中主要指街道办事处。在中国的环境下，街道办事处作为区政府的派出机构，其职能已经不仅局限于计划经济时代的信息“上传下达”，而涉及人口、经济、税收、市容环境、治安与综合治理、公共服务、社会福利等各个方面，并且具有一定的财政预算，也能说服上级政府下拨更多的投资来促进某个方面的发展。在社区规划中，地方政府最重要的功能在于，通过联系居民自治组织“居委会”，它可以将社区规划中的各个参与主体组织到一起，提供他们交流的平台。

企业单位包括社区范围内的商业组织，其中一些是与社区紧密结合的地方商业（local business），也有一些只是在社区空间范围内而与社区没有直接的关系，比如一些中央企业、市属企业等。尤其是大型企业单位，通常掌握着社区中有吸引力的资源，但是这些资源却不一定能与社区共享。非政府组织（NGO）在社区中的作用逐渐发挥，这些组织的使命在很多方面与社区发展有着相同的利益。他们需要社区提供更多元化和宽容的空间，以实现与社区共同发展。在资源提供方面，这些非政府组织可能不具备很充足的资金和物质性资源，但却具有基于地方的致密网络（network）和社会资本（social network）。

在建立了多元主体参与的合作框架后，将社区规划的过程步骤固定下来也是不可缺少的环节。北美的社区规划实践经验也表明，规划过程本身越清晰明朗，公众参与越能更好发挥作用，最后实施效果也通常越令人满意（Ackoff，1991）。在社会学的研究中，也强调建立“行动过程模型”的重要性，提出合作的阶段性成果要及时落实到下一阶段的行动中，否则“规划所带来的变化会忽然消失，这要归咎于没有经过认真制定的具体步骤来保证系统各部分之间的合作（Bennis，1993）”。

在本章中，结合内城社区地方特性，将合作行动各阶段的内容、参与形式和期待成果等具体环节明确为“三层次—九阶段”的合作型社区规划过程模型，其中，“三层次”分别指认识层、决策层和操作层，涵盖了从认识社区、协商决策到实施评价等三个逐渐深入的层次，而“九阶段”更为具体地刻画了规划过程（图8-3）。

图8-3　合作型社区规划的过程模型

首先，在认识层中，经过建立合作平台、调查、汇总与整理、问题识别评估等四个阶段，社区的概况和诸多要素逐渐明晰，多元主体的诉求得到表达，现存问题和矛盾也凸现出来。这个阶段的意义不仅在于从规划师的视角发现问题，而是尝试从地方的视角来评估这些问题，并考察这些问题的敏感程度。

其次，在决策层中，基于以上对社区的认识和理解形成规划设计策略。通过分析影响地方发展的因子，提炼规划目标，并且将规划目标细化为具体策略。对这些策略的影响进行预评估以及多元主体参与的决策协调，将有助于充分预计规划给社区带来的变化，并通过公开商议途径尽量提高利益调节的公平性。

最后，在操作层，建立各种支持保障机制将决策成果付诸实施。这个阶段同时也是测试规划工具选用的过程，即看哪些规划工具对这个社区可以起到有效的影响。最后，在总结与后评价阶段中进行必要的修正，这将保证多元主体更多的分享到社区发展的益处。

需要注意的是，在这个过程模型中规划者并不是采取“权威”的支配姿态，而是通过识别评价、影响评价和后评价等三个阶段，不断吸取社区意见并进行谨慎的审视，激发社区多元主体参与其中。此外，这个过程模型并不是严格线性展开的，在有重要补充信息或是外界突变因素的情况下，可以返回到前面的阶段，呈现出螺旋上升的发展趋势。