创新行政执法制度规范细化行政处罚自由裁量权

创新行政执法制度规范细化行政处罚自由裁量权——昆明市细化行政处罚自由裁量权的基本举措

昆明市政府法制办

为了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于推行行政执法责任制的若干意见》，根据2008年市委、市政府关于优化经济社会发展软环境建设的要求，为防止行政执法中的腐败现象，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，昆明市确定部分行政执法部门和乡(镇)政府开展规范行政处罚自由裁量权试点工作，2009年全面铺开，要求所有的市级执法部门完成行政处罚自由裁量权的规范细化工作。昆明市开展这项工作的情况如下:

一、开展规范行政处罚自由裁量权工作的主要内容

为了做好规范行政处罚自由裁量权工作，2008年，根据《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市2008年度推行“阳光政务”、推进依法行政和行政审批制度工作计划的通知》(昆政办〔2008〕11号)的要求，确定由市国土资源局、市规划局、市卫生局、市林业局、市安监局、市统计局、市档案局、市药监局8家市级部门、14个县(市、区)的31家部门和乡(镇)政府开展行政处罚自由裁量权试点工作。市、县两级试点部门对本部门执行的、现行有效的具有自由裁量权的行政处罚项目，从处罚项目、处罚依据的名称、制定机关、处罚种类、处罚程序、处罚幅度六个方面进行认真梳理。8家市级试点部门共梳理行政处罚项目853项，其中具有自由裁量权的处罚项目767项;14个县(市、区)政府在工作开展过程中主动增加试点部门，由原先计划的31家增加为42家，共梳理出行政处罚项目3827项，其中具有自由裁量权的处罚项目2972项。

针对执法过程中存在的行政处罚畸轻畸重、前后不一，随意性过大，同一违法行为处罚标准不一致和执法人员的自由裁量空间过大等问题，各级部门根据行政相对人违法行为的主观故意、涉案标的、违法手段、社会危害程度、行为持续时间、相对人具备的客观条件等情节，将违法行为的情形分别归入轻微、一般、严重、比较严重四类违法行为，并对处罚依据进行分类细化。

在认真总结2008年试点工作经验的基础上，2009年昆明市制定了《关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的实施方案》，要求另外具有行政执法权的39家市级部门(2008年试点单位除外)完成此项工作任务。39家部门已对其实施的3522项行政处罚项目进行梳理，对其中具有自由裁量权的2364个项目按照显著轻微、轻微、一般、严重、比较严重、特别严重六类违法行为，对处罚依据进行分类细化。为统一执行标准，县(市、区)行政执法部门按照市级部门制定的行政处罚自由裁量权规范标准执行。经统计，全市有行政执法权的46家部门共梳理行政处罚事项4274项，查找出有自由裁量权的处罚项目2912项，并按要求将其细化为15675个具体的处罚标准。

二、开展规范细化行政处罚自由裁量权工作的主要目的

随着社会主义市场经济体制的不断完善，行政执法部门的职能和执法范围不断扩大，如果执法人员不能正确行使自由裁量权，会在执法过程中以合法之名行不合理之实，出现同一地区、同一种违法行为的处罚结果差异较大的现象，从而失去法律的公平、公正性。在昆明市的行政执法工作中已经暴露出一些问题:一是自由裁量权在行政处罚中显失公平，表现为畸轻畸重，往往会使自由裁量明显地超过或者低于合理的标准、范围，造成自由裁量权运用中的严重失衡。二是同一家行政执法部门作出的行政处罚决定前后标准不一，并且执法人员往往出于种种考虑，对类似的事实、情节、后果作出不一致的处罚，对不同情况作相同处理，相同情况作不同对待。同一执法机关对同一性质的违法行为所作出的处罚结果不一致，这很容易使行政相对人对执法的公正性产生怀疑。推行处罚裁量基准制度可以有效防止行政处罚的轻错重罚，重错轻罚，以“罚”代管，重“罚”轻“管”，使行政处罚操作更规范，裁量定位更准确，从而减少行政处罚的随意性，增强行政行为的柔性、公正性和合理性。

规范行政处罚自由裁量权对改善投资环境，加强廉政建设、提升政府形象具有重要的现实意义。当前昆明市正着力推进发展经济社会软环境建设，改善投资环境就是要为投资者创造优质的法治管理环境，这是他们选择投资地区的重要因素之一，直接关系到他们的投资成本和收益风险。但在行政执法活动中，自由裁量权的不正当使用容易助长执法腐败和以案谋私，有时甚至成为个别人员在执法过程中“要挟”投资者的“幌子”，对所谓“态度不好”的就重罚，有人说情的就从轻处罚，轻罚或重罚全在执法人员的一念之间，从而引起投资者的怀疑和不信任，甚至产生对立情绪，不配合行政执法;助长特权思想，滋生腐败，极大地损害了行政机关的形象。因此，规范行政处罚自由裁量权，有利于防止违法乱纪行为的发生，有利于树立政府的良好形象，切实改善投资环境。

三、规范细化行政处罚自由裁量权工作取得的成效

一是解决了行政处罚自由裁量权随意性过大的问题，增强了行政处罚自由裁量权的刚性。由于法律法规对行政处罚的种类、标准规定得比较原则，执法实践中行政执法人员具有很大的自由裁量权。各级行政执法部门根据行政相对人违法行为的主观故意、涉案标的、违法手段、社会危害程度、行为持续时间、相对人具备的客观条件等情节，对具有的行政处罚项目，划分显著轻微、轻微、一般、严重、比较严重、特别严重六个档次制定行政处罚自由裁量权的规范标准。通过对处罚的法律依据进行分类细化，缩小了自由裁量权的空间，执法人员只能根据规范细化的处罚标准对行政相对人实施处罚，进一步增强行政处罚的合理性，减少人为因素的影响，使行政处罚更加客观、公平、公正。

二是解决了行政处罚依据不够公开透明的问题，增强了行政处罚的透明度，便于接受群众的监督。按照工作要求，各级行政执法部门制定的行政处罚自由裁量权规范细化标准必须作为政府信息通过政务公开栏或电子政务网对外公布。同时，各部门建立的规范行政处罚自由裁量权内部管理制度，也要一并对外公示。

三是增强了行政处罚的公平、公正性。统一行政处罚自由裁量权规范细化标准后，使行政执法人员进一步明确了行政处罚自由裁量的权限，使行政处罚有据可查、有章可循，行政违法案件办理更加公平、公正。

四、规范细化行政处罚自由裁量权工作的受益性

一是依法切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，是各级行政执法部门的基本职责要求，规范行政处罚自由裁量权不仅使广大行政执法人员澄清了以往对自由裁量权的模糊认识，更重要的是使行政执法人员进一步明确了行政处罚自由裁量的权限，使行政处罚有据可查、有章可循，使行政违法案件办理更加公平、公正。

二是制定行政处罚自由裁量权规范细化标准后，既能减少行政执法人员因同一违法行为处罚标准不一致，又能有效遏制行政执法人员在行使行政处罚权时以权谋私，促进廉政建设，树立政府良好形象。

三是有力地促进了和谐社会的建设。行政执法的最佳状态应是，执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐。由于昆明市各级行政执法部门公开了执法标准，从而使管理相对人既能主动配合行政管理，又能主动改正违法行为。

五、规范行政处罚自由裁量权制度的创新点

一是对行政处罚制度的创新。行政处罚自由裁量权是行政执法机关在实施行政处罚时，在法律、法规或者规章规定的种类和幅度范围内，自主确定与违法行为的社会危害性相当的处罚幅度的行政权力。行政处罚自由裁量权的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象，在立法不能完全调整的情况下，按照公平、公正的原则，给予行政机关以自由裁量权。自由裁量权的行使，应当符合并体现法律对裁量权限的授权目的，不得以形式上的合法背离立法宗旨的实质要求，它应当建立于对相关因素的正当考虑之上，并符合正当程序的要求。在行政执法实际工作中，由于缺乏限制权利的规范，行政处罚自由裁量权成为个别行政执法部门和执法人员“权力寻租”、“执法腐败”的重要根源，群众反映非常强烈。规范行政处罚自由裁量权，对于有效预防权力寻租，建立公正科学的行政执法程序和制度，促进行政执法行为规范化，保证行政执法活动的廉洁性，提高执法水平和效率具有重要作用。

二是对行政执法责任制工作的深化。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。推行行政执法责任制，通过依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，明确执法标准、执法责任等环节，把分散在法律法规和规章中的执法职权、执法标准、执法程序和执法责任进行梳理和编纂，形成权责统一的行政执法制度结构，并通过考核评议和责任追究机制，监督行政机关及其执法人员责任落实，保障法律法规和规章的有效实施。规范行政处罚自由裁量权是行政执法责任制的有机组成部分，是推行执法责任制工作的创新和发展。

三是增强行政处罚的透明度。按照工作要求，各级行政执法部门制定的行政处罚自由裁量权规范标准必须作为政府信息通过政务公开栏或电子政务网对外公布，接受社会的监督。各部门制定的规范行政处罚自由裁量权内部管理制度，按要求也要一并对外公示。

四是构建和谐行政执法关系的制度创新。行政权是一柄锋利的双刃剑，行政处罚权又是其中最具“杀伤力”的部分。构建和谐社会，国家公权力与公民权利互动形式下形成的“和谐”尤为重要。行政执法的最佳状态是执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的有机统一。把具有幅度较大的自由裁量权弹性条款细化为具体的细则，适用的处罚依据由弹性变为刚性，最大限度地控制和减少自由裁量的空间，公开执法标准，从而使管理相对人既能主动配合行政管理，又能主动改正违法行为。

(作者单位:昆明市政府法制办)