行政法基本原则与行政裁量之规范

第一节　行政法基本原则概述

一、行政法基本原则的含义

根据布莱克法律辞典的解释，法律原则是法律的基础性真理、原理，或是为其他法律要素提供基础或本源的综合性原理或出发点。⁽¹⁾法律原则可以是非常抽象的，也可以是很具体的。作为法的要素之一，法律原则的特点是:

(1)指导性。在对事及对人的覆盖面上，与法律规则相比，法律原则有更大的宏观指导性，某一法律原则常常成为一群规则的基础。

(2)稳定性。在变化速率方面，法律原则有较强的稳定性。法律原则通常是社会重大价值的积淀，不会轻易改变。

(3)适用的相对性。在是否适用的确定性方面，法律原则较为模糊。在确定相互冲突的原则的适用时，常常要对冲突的原则所代表的利益作出权衡，某些原则比其他原则具有较大的“分量”，则选出这些强度较强的原则加以适用，而与之冲突的其他原则并不因此无效。

法律原则的功能主要体现为以下几方面:

(1)为法律规则和概念提供基础或出发点，对法律的制定具有指导意义，对理解法律规则也有指导意义。

(2)法律原则可以作为疑难案件的断案依据。当某一案件的特殊实施导致适用原有规则不公正时，法律原则可作为断案依据。

(3)直接作为审判的依据。许多法律原则可直接作为断案依据，这些原则的作用与规则无异。

从调整范围及地位、作用等方面来看，法律原则可以分为具体原则和基本原则。具体原则是指在法律中只对一个或几个具体方面起指导和协调作用的法律原则;而基本原则是指在法律中对该法的制定、适用均起根本性的指导和协调作用的，并体现法的根本价值的本源性原则。后者的指导性比前者更强，调整范围也比前者更广。基本法律原则始终体现着法的本质、基本内容和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成了法律体系的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。

行政法的基本原则是行政法的灵魂，行政法分散载于各种法律、法规、规章中的大量不同形式、不同位阶的规范中。正是因为有了行政法的基本原则这一灵魂，才构成了一个有自己特定目标、特定任务和内在逻辑联系的统一体系，才构成了这样一个称为“行政法”的统一法律部门(尽管它没有统一的法典)。行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的基本价值观念。

我国行政法学界对行政法基本原则的含义提出了诸多不同的观点。其中，比较有代表性的观点有:(1)行政法基本原则，是指“指导和规制行政法的立法、执法以及指导、规制行政行为的实施和行政争议处理的基础性规范。”它“贯穿于具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念”。⁽²⁾(2)行政法的基本原则是“贯穿行政法律规范之中，指导行政权的取得、行使及对其监督的基本准则”，“它适用于包括抽象行政行为和具体行政行为在内的所有行政活动，它调整行政权力行使的各个领域，指导行政行为的所有方面，也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的重要标志之一。”⁽³⁾(3)行政法基本原则是指:“贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施的基本原则或原理”。⁽⁴⁾(4)行政法基本原则是指:“行政主体实施行政行为时所必须遵循的，体现在行政法规范中的、最基本的法律准则”。⁽⁵⁾(5)行政法基本原则是指:“贯穿于全部行政法规范之中并仅为行政法规范所贯穿，体现民主宪政精神，规范行政关系的全部行政法规范都必须遵循和贯彻的核心准则和纲领。”⁽⁶⁾等等。

以上这些观点不同程度地反映了行政法基本原则的根本性和规范性，及其在行政立法、司法、守法中的指导性。但笔者认为，应从更深的层面，即价值层面和本质属性的层面来探析行政法基本原则的含义，所谓行政法的基本原则，是指导行政法规范的制定与实施，效力贯穿于全部行政法规范和行政行为之中，能够集中体现行政法的根本价值和行政法的主要矛盾，并反映现代民主法治国家的宪政精神的基础性或本源性的法律准则。

二、行政法基本原则的确立标准

行政法基本原则不同于行政法的具体规则、原则，行政法的具体规则、原则是由成文法的具体条文加以确立和宣示的，而行政法基本原则则通常首先以一种观念、一种法理思想，形成和存在于立法者和国民的法律意识中，体现于若干行政法律规范或行政法实践或司法判例中，然后通过学者、法官加以概括、归纳，在其学术著作或法律文书中予以表述和阐释。所以，不同的学者所依据的判定标准的不同，必然导致其所概括的行政法基本原则的差异。

目前我国行政法学界关于行政法基本原则的判定标准也有诸多不同的学说:有观点认为这种标准必须具备法律性、特殊性、涵盖性和实用性;⁽⁷⁾有观点认为这种标准应考虑原则的特殊性、普遍性、层次性、法律意义和表述上的规范性;⁽⁸⁾也有观点认为这种标准必须是国家行政活动的所有环节遵循的原则，并且符合宪法原则和一国的基本政治制度，还要反映出一国行政法发展的历史过程和对行政法作用的基本认识;⁽⁹⁾还有的观点认为应看它是否贯穿于行政组织规范、行政行为规范和监督行政行为规范之中，是否贯穿于每个行政法律关系始终，能否作为执法和适法的依据，并且作为判断行政权行使合法与合理的依据，⁽¹⁰⁾等等。还有学者从更宏观的角度提出了确立行政法基本原则的形式标准和实质标准，即除了以上的形式标准外，行政法基本原则还应体现行政法的根本价值、目的和宪政精神。⁽¹¹⁾

上述观点集中体现了行政法基本原则的法律性、指导性、普遍性、规范性和特殊性。同时我们也要从价值的层面和本质的层面来分析行政法基本原则的确立标准。

(一)体现行政法的根本价值

法的价值是指法这种规范体系(客体)有哪些为人(主体)所重视、珍视的性状、属性和作用。⁽¹²⁾自由、秩序、利益和正义作为法的价值已为法学界大多数人所认可。任何法律都应体现法的价值要求，就行政法而言，“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”。⁽¹³⁾所以正义应是行政法的目的价值，即通过对行政权力的控制和制约以及使公民权利受侵犯后能通过有效的法律手段维护其权益来实现正义的价值目标。⁽¹⁴⁾在确立行政法基本原则时应将正义的价值贯穿其中。

(二)反映行政法的基本矛盾

由于基本矛盾决定了事物的特殊属性，所以行政法的特殊本质是由行政法的基本矛盾所决定的。行政法作为规范行政权的法，其所要解决的核心问题即如何用法来规范行政权的问题，如上所述，行政权的行使要受到行政法的制约，但在强调对行政实行严格的法律限制的同时，也应注意为这种限制寻找到一个合适的度，即在法律的范围内应当容许有适度的行政裁量权。这也体现出行政法的基本矛盾———行政与法的对立统一。

在确立行政法的基本原则时，要注意处理好这一基本矛盾，使行政法不仅能实现形式上的正义，也能实现实质上的正义。

(三)体现宪政精神

通说认为行政法要么是宪法的具体化，要么是宪法的动态部分，是宪法的实施法。⁽¹⁵⁾但一般都认为行政法是独立于宪法的部门法，作为一般法律，行政法的实施是宪法实施的具体化，应将宪法的基本精神贯彻其中。所以行政法基本原则的确立应体现宪法的基本理念和基本精神。

三、行政法基本原则的功能

作为一个法律部门，行政法的基本原则也具有以上法律原则的特点和功能。但由于行政法的调整对象具有特殊性，是行政关系，以及行政法在其根本价值和内在矛盾上的特有属性，因此行政法的基本原则具有独特的功能。

首先，行政法基本原则是行政法的“基础性规范”，是产生行政法具体规则和原则的规范。行政法的具体规则和原则以行政法基本原则为指导，反映和体现行政法的基本原则。离开了行政法的基本原则，就不可能对行政法的具体规则和原则有正确的理解。

其次，行政法基本原则是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的、宏观的调整、规范。行政执法者在适用行政法具体规范调整特定行政关系时，必须受行政法基本原则的指导，必须将基本原则的精神与具体规范所确立的具体行为结合起来。行政执法者只有通过这种法意与法则的适用结合，才能使行政法的整体功能和目标得以实现。

再次，行政法的基本原则不仅指导、调整整个行政执法行为，而且指导和调整行政法的整个立法行为。国家权力机关制定行政法律，国家行政机关制定行政法规和规章，都要受行政法基本原则的指导，行政法律、行政法规和规章都要体现和贯彻行政法的基本原则。行政法基本原则对立法的指导和调整是其在执法中得以实现的保证。

最后，行政法基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。一般来说，行政法基本原则不直接调整和规范行政行为的实施和行政争议的处理。但是在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整，或者法律给行政主体或行政争议处理机关留下较广泛的自由裁量余地时，行政行为的实施或行政争议的处理就要直接受行政法基本原则的拘束，即直接根据行政法基本原则作出相应行为和裁决相应争议。⁽¹⁶⁾

总之，行政法的基本原则是贯穿于行政法的核心内容，对行政立法、执法和行政主体的行政行为起着根本的指导作用，集中体现了行政法的根本价值和基本矛盾。