行政处罚制度的发展

六、行政处罚制度的发展

在我国已颁布的法律、法规中，80%以上是属于行政法，而其中相当多的法律、法规中都设定了行政处罚。行政处罚制度是国家行政管理不可缺少的制度，在《行政处罚法》出台以前这一制度存在着不少问题。例如设定行政处罚的主体和规范性文件十分混乱，从全国人大、国务院一直到乡级人民政府，甚至许多企业、组织都设定行政处罚；滥罚现象严重，在利益机制的驱动下，许多行政主体视行政处罚为谋取财物的手段，纷纷擅自设立行政处罚，尤其是罚款。这就严重地侵害了行政相对人的合法权益，有损行政机关的形象，引起了广大群众的不满。为了规范行政处罚行为，改变行政处罚领域的混乱状况，全国人大审议通过了《行政处罚法》。这是我国行政处罚制度的一大发展，有着重大意义。

（一）有利于建设社会主义法治国家

《行政处罚法》作为行政法律体系中的一部基本法律，有力地促进了建设社会主义法治国家的进程，有力地保障着我国社会主义现代化建设的发展。

依法治国的根本原则———法定原则在《行政处罚法》中得到了充分的体现。在实体方面，规定对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须有法定依据。现代法制社会的一项基本原则就是凡是对公民、组织的权利作出限制性的规定，或者要求公民履行一定的义务的，必须有法律明文规定。《行政处罚法》还规定行政处罚由有权设定的国家机关在本法规定的职权范围内设定，并依照法定的程序制定、公布，超越法定权限设定的行政处罚都是无效的。行政处罚由有行政处罚权的行政机关和法律、法规授权组织在法定权限范围内实施。

现代法治理论认为，“依法治国”的基本内容包括：一是政府的权力要受到限制，即公民个人享有某些不容侵犯的基本权利；二是政府权利的行使必须遵守法定程序；三是设置和加强司法机关，以保障前两条原理付诸实施。《行政处罚法》改变了以往“重实体，轻程序”的做法，对行政处罚程序作了比较完善的规定。行政处罚除必须有法定依据之外，还必须遵守法定程序，如果行政机关不依照法定程序实施，所作出的行政处罚也是无效。

（二）有利于社会主义民主政治的发展，加强廉政建设

《行政处罚法》确定的法定原则；公正、公开原则；保障当事人的合法权益的原则等，使公民、法人和其他组织清楚地了解如何用法律手段保护自己的合法权益，也促使行政机关和公务员强化了“公仆意识”，自觉地接受群众的监督，推动国家行政管理的民主化、法制化，从而促进社会主义民主政治的发展。

《行政处罚法》首次将听证制度作为一项法律制度确定下来。听证制度赋予了当事人进行申辩和质证的权利，这使与行政处罚决定有利害关系的当事人享有与行政机关的行政权力相对应的一种自卫权利，体现出民主、参与、公开的精神。从我国国情出发制定的《行政处罚法》把听证限定在一定范围内，是为了在注重社会主义民主政治建设的同时，兼顾行政机关的工作效率。但涉及公民基本权利的行政活动并非仅限于几种行政处罚，而听证程序对于行政权的抑制意义是普遍的、积极的，待到立法条件成熟时，听证程序在行政管理领域必然得到进一步的推广和深化。

《行政处罚法》关于决定罚款与收受罚款的机构相分离的规定有利于加强廉政建设。在过去，通常是谁处罚，谁就收缴罚款；上缴国库的罚款由财政按一定比例返还处罚单位。这无疑起了鼓励乱罚、滥罚的作用，助长了腐败的滋生。根据《行政处罚法》，除法律规定的个别情况外，作出罚款行政处罚的行政机关不得自行收缴罚款，而是由当事人在法定的时间内，到指定银行缴纳罚款。行政机关不得以任何形式截留、私分或变相私分。这有利于解决乱罚款的问题，堵住滋生腐败的缺口，防止腐败现象。

（三）有利于维护行政管理秩序

行政处罚是维护行政管理秩序，促使公民、法人和其他组织遵守法律的重要措施，它通过科以违法者新的义务教育其守法。但是如果行政机关乱罚、滥罚，必然导致侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，反而起着破坏行政管理秩序的作用。

《行政处罚法》的立法宗旨可概括为以下两点：一是规范行政处罚的设定与实施，保障和监督行政机关有效地进行行政管理；二是保护公民、法人和其他组织的合法权益。这两个方面应同等重视，不可偏废。只有规范了行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，依法制裁违法行为，才能维护公共利益和社会秩序，保护全体公民和组织的合法权益。《行政处罚法》规定了行政机关的行政处罚权，规范了行政处罚行为，促进了依法行政，从而有利于及时处理违反行政管理秩序的行为，以维护社会的稳定和发展。