城市管理执法行政处罚权范围

从城市运行的动态视角来看,可以根据城市管理的系统过程勾画出两条由众多环节构成的“管理链”:一条是依据城市管理领域勾画的管理链,包括城市规划、城市建设和城市管理;另一条是依据城市管理职能勾画的管理链,包括城市管理决策、城市管理执行和城市管理执法(见图1-2)。

图1-2　动态视角下城市管理链

根据城市管理职能勾画的管理链,在城市管理的具体实施过程中,城市管理的执法职能是位于决策职能、执行职能之后的一个末端环节。但由于城市管理执法直接面对城市社会公众,因而更容易为社会公众所感受和认识。在一般情况下,社会公众根据自己的直观经验和亲身感受,简单地把城市管理执法等同于城市管理的全部内容,并将其简称为“城管”。

20世纪90年代后,我国在城市管理执法的实践中,提出了“综合执法”的概念,由此,社会公众对“城管”内涵的认识进一步集中到城市管理综合执法上。事实上,近年来围绕城管而引发的各种争论,焦点主要集中在对城市管理综合执法的不同认识上。本书所论及的“城管”,也主要是从这个角度来界定其内涵。也就是说,本书所论及的“城管”,主要是指城市管理综合执法这个城市管理中的特定职能和特殊阶段。

虽然从时间上看,“城市管理综合执法”(综合行政执法)概念出现得更早,但就我国目前的现实而言,城市管理综合执法的核心内容是相对集中行政处罚权。所谓相对集中行政处罚权,是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,行政处罚权相对集中后,有关行政机关不得再行使原行政处罚权。^[27]在我国,相对集中行政处罚权作为一项法律制度,是由1996年实施的《中华人民共和国行政处罚法》确立的,该法第十六条规定,“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。这一规定为相对集中行政处罚权的行使提供了法律依据。

从行政法的角度来看,相对集中行政处罚权的实质在于,对现行法律法规规定的,并且已经由有关行政机关行使的行政处罚权进行调整。也就是说,在不修改有关单行法律法规规定的情况下,通过法律规定的方式,调整有关单行法律法规的行政执法主体。相对集中行政处罚权的核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来,单独划归特定机关统一行使,以求在行政权内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡,促进行政效率与公平。^[28]

围绕着城市管理综合执法(相对集中行政处罚权)的实施,必然需要建立与之相适应的城市管理综合执法体制,设置相应的管理机构,配置专门的管理人员,赋予具体的管理职责,作为统一行使相对集中的行政处罚权的特定机关。目前,我国绝大部分城市都已建立起承担城市管理综合执法职能的管理部门,这类部门大部分称作“城市管理行政执法局”或“城市管理行政综合执法局”,有的也称作“城市管理局”或“城市管理大队”等。社会公众则习惯称之为“城管”部门或“城管”。

从全国范围来看,作为承担城市管理综合执法(相对集中行政处罚权)职能的城管部门,其管理职责主要包括以下八个方面:①行使市容和环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;②行使城市规划管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权;③行使城市绿化管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权;④行使市政管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权;⑤行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对经营场所(店)外无照经营和违反规定随意摆摊设点行为的行政处罚权;⑥行使公安交通管理方面法律、法规、规章和规定的侵占道路及对机动车和非机动车违规经营行为的行政处罚权;⑦行使环境保护管理方面的法律、法规、规章规定的对生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权,对在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内焚烧产生有毒有害烟尘、恶臭气体的物质的行政处罚权,对向城区河道、水面倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物行为的行政处罚权;⑧履行法律、法规、规章规定或人民政府规定的其他执法职责。

全国各城市结合自身实际情况,对本地承担城市管理综合执法(相对集中行政处罚权)职能的部门规定了更为具体明确的职责。例如,上海市城市管理行政执法局的具体职责包括:贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章,治理和维护城市管理秩序;组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案,研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施;负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作;负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作;负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作;负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作;负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作;承办市政府及市政管委会交办的其他事项等。

在城市管理综合执法体制中,除了设置相应的管理部门之外,还配置了专门的管理人员,也称为“城管”人员。由于城管人员往往处于执法的第一线,直接与城市社会公众打交道,因此,在社会公众眼中,“城管”即指“城管人员”。目前,我国城管人员的构成主要有四大类:第一类是城市管理综合执法(相对集中行政处罚权)部门成立时,从各政府部门调入、具有公务员身份的人员,其中大部分具有管理、疏导、取证、审批、暂扣等法律赋予城管部门的权力,特别是具有执法资格。第二类是通过国家公务员考试或者事业单位考试,同时通过执法资格考试的有正式编制的人员,具有管理、疏导、取证、审批、暂扣等权力,并承担相关责任。第三类是城管部门中非公务员的正式人员,不具有执法资格,主要承担辅助性工作。第四类是基层政府(主要是街道办事处和乡镇政府)负责城市管理工作的部门为协助正式城管人员工作而聘用的临时性人员,也称为“协管人员”,主要是协助城管人员的工作,不具有管理、疏导、取证、审批、暂扣等权力。前三类属于正式的城管人员,第四类则属于非正式的协管人员。这四类人员都包括在本书观察和研究的范围之中。

综上所述,在城市管理综合执法的框架中,“城管”这一概念被赋予了既是特定的又是多重的含义。所谓特定的,“城管”这一概念主要是指城市管理综合执法这个城市管理中的特定职能或环节;所谓多重的,“城管”这一概念被用来指职能、系统、部门、人员等不同含义(见图1-3)。

图1-3　城市管理综合执法框架中“城管”的多重含义