公众参与城市管理行政执法程度低

三、公众参与城市管理行政执法程度低

在欧洲大陆兴起的公众参与理论来源于丹麦的公共管理改革经验，经过托马斯系统地阐发和论证，逐渐成为一种影响较大的理论。托马斯不仅分析了公众参与的必然性和重要性，而且进一步分析了公众参与的优点和内在缺陷，并将有关公共政策制定和执行的两个核心变量引入模型，其一是政策质量，其二是政策的公众可接受性。在公众对公共决策的可接受性方面，他根据参与类型的深度，将公众参与划分为以获得公众信息为目标的公众参与、以强化公众对政策理解的公众参与和以促进公众与公共管理者共同生产的伙伴关系建立的公众参与。尔后，托马斯设计了精良的公众参与途径或手段，他将公众参与的具体途径分为四类，即以获取信息为目标的公众参与;以增进政策接受性为目标的公众参与;以构建政府与公民间强有力的合作关系为目标的公众参与;以及公众参与新的高级形式，包括申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公众角色、保护公共利益的结构等。显然，公众参与理论是对新公共管理理论将公众与政府间关系看作是一种委托—代理关系的解构，它主张公众与政府应是一种新兴的互动合作关系。处于此关系中的公众不应该处于被动、从属的地位，而是主动地参与到公共决策、执行、监督等过程中，与政府开展积极、广泛的合作，这与宪政主义的内在精神具有一致性。公众参与城市管理行政执法体现的是“以人为本、科学决策”的本质要求。概括来讲，公众参与有助于增进政府、社会、公众三者之间的沟通理解，使政府能充分了解群众的真实想法和愿望；有助于提高公众对所生活居住城市的认同感、自豪感和幸福感;有助于提高城市管理决策的科学性和合理性，降低行政执法成本，提高行政执法效率。具体来讲，公众参与城市管理行政综合执法对执法环境的改善、执法理念的更新、执法标准的制定，执法水平的提高起到了不可忽视的作用。城市管理行政综合执法工作的本质就是为社会公众提供优美的生活环境、和谐的社会环境和稳定的公共秩序。这就决定了城市管理的各项活动和过程离不开公众参与。如果没有公众参与，城市管理就等于没有了“动力源”和“风向标”。只有让公众充分享有知情权、参与权、监督权和表达权，并建立由政府官员、专家学者、市民代表组成的城市管理咨询架构，搭起密切联系的桥梁，广泛吸纳社会各方意见，集思广益，群策群力，才能保证城市管理符合社情民意和城市发展的需要。只有坚持公众参与城市管理综合执法工作，形成执法机关与广大市民亲和互动的局面，才能使城市管理的各项活动目标明确、方向一致，让市民从中得到实惠，公众才会更自觉地摒弃陋习，更主动地配合、支持和参与城市管理活动，有利于执法部门与相对人之间关系的良性化和缓和化。公众参与是一种执法部门和民众互动式的、理性化的交往方式。它有效化解了社会矛盾，维护了社会稳定，有利于创造和谐的执法环境和构建社会主义和谐社会。公众参与可以有效防止公共权力的滥用。权力不加制约就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致官员本身的腐败，也可能损害公众的合法权益。因此，制约权力是民主政治的一个基本要素。加强社会监督，规范执法人员的行为，是密切政府同人民群众关系的一个重要环节。公众参与城市管理行政综合执法过程的监督，将促进执法机关在运用行政权与民众交往过程中注意倾听民众的声音，及时的纠正执法中存在的严重问题，建立一套完整的城市执法机制，促进依法行政，提高工作效率，确保城市执法的严肃性，规范城市管理行政综合执法的行为。公共政策的制定和执行过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。如果一项政策或一种制度导致了利益分配的严重不公正，那么利益相关者之间就会发生矛盾和冲突，利益受损的群体对公共政策就会产生抵触，从而损害公共权威的合法性，威胁社会的公共秩序。城市管理行政综合执法是城市管理的重要组成部分，依法执行公共政策，维护城市公共利益。因此，城市管理行政综合执法可以通过公众的参与和监督，实现公平和正义，而且这种公平正义为公众所理解和接受，就容易使公众之间以及公众与政府之间和睦相处。公众参与通过不同利益群体博弈加快城市管理行政综合执法从“管制”向“服务”转变，有利于落实公众的利益的最大化，有效避免可能出现的社会矛盾，有助于城市管理执法机关依法行政、强化管理、简化程序，减少城市管理的执法成本，进一步提高城市管理的执法水平，促进社会生活的和谐与安定。“人民城市人民管、管好城市为人民”始终是城市管理工作的一条重要原则，如果说城市管理是一出剧目，政府的“导演”作用固不可缺，但最终的精彩演出，必须依靠群众这个“主角”的出色表演。我国的城市管理行政综合执法已在公众参与方面取得了一定进展。北京、上海、深圳、杭州等一些城市率先做出了有益的尝试，如设立意见箱和电子信箱，邀请市民参加有关展示会、评审会、论证会或听证会等活动，或聘请市民为城市管理监督员等等。但总的来说，城市管理行政综合执法的“公众参与”基本上是一种被动的参与，且在整体上尚未全面推行，在“市民参与阶梯”中，还属于较低层次的参与。我国公众参与城市管理就目前而言仍存在着许多不足，主要表现在以下几个方面:

一是公众参与缺乏健全的法律制度保障。虽然我国的宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，这为公众参与城市管理执法提供了法律依据，但是对公众参与的制度、程序、方式及渠道并未做出具体的可操作性的解释，这就导致我国公众参与城市管理执法缺乏健全的法制保障，使得公众参与城市管理执法活动有较大的随意性，缺乏规范的、操作性强的程序或规定。这种程序规则的缺失主要体现在:公众成为公共管理主体缺少程序制度的保障。公众参与的主体地位不明确，使之公众参与城市管理执法活动处于无序状态;其次，公众参与城市管理执法活动缺乏制度保障。本来公众对城市管理执法活动满腔热情，但由于没有制度的保障，只会使这样的热情一次次地淹没，直到全部丧失;再次，公众监督城市管理执法行为缺乏程序制度。在实际生活中，公众参与没有合理的法律制度保障。尽管有些对公众参与的法律法规己出台，但这些法律法规对公众参与具体管理行为规定是非常模糊的，法律法规没有得到真正落实。二是公众参与的热情和深度不够。由于受到文化素质、利益、职业等条件的限制，不少公众对城市管理的理解、认识还很模糊，因而参与热情不高、参与的深度有限，效果不理想。虽然公众对乱张贴、乱摆放、乱停放等方面有所提及，但大多是表面上的、低层次的一些想法，难以从城市管理的深层次、高层面上更多的参与。此外，公众参与活动仅局限在广场、公园、街段等临时性的征询意见，形式比较单一，缺乏长效性。三是公众参与缺乏连续性和互动性通过公众参与活动，城市管理执法部门从市民中采纳了一些真知灼见。但是，在公众参与过程中，参与—反馈—再参与的机制还没有形成。一方面城市管理执法部门没有采取相应的措施向市民反馈其意见与建议是否被采纳，也没有对意见已被采纳的市民给予适当的奖励，鼓励激发参与;另一方面市民除了城市管理执法部门的宣传、征询等活动中有参与机会外，平时只有在自己利益被损害时才会到城市管理执法部门反映，而这种反映与再参与达到的效果相差甚远。采取意见征询等形式，一般只是一个单向过程，参与似乎成为一种变相的“收集资料”，而这些资料在实际中被采纳和利用所占的分量很少。

四是对我国公众参与城市管理行政综合执法问题产生的原因分析我国城市管理行政执法中公众参与存在法制不健全、公众参与缺少热情和深度、参与缺乏互动合作等问题，这充分说明我国城市管理行政执法理念落后，缺乏公众的有效参与和政府的主动回应。