建立公众参与式城市管理的思考

建立公众参与式城市管理的思考

城市管理是城市发展的永恒主题，是对城市运转过程中产生的相关问题及时反馈、处置、解决，以维护和强化城市功能，满足城市发展和民众生活需要的过程。目前，我国正处于城市化的加速发展期，估计到2010年时，我国的城市化水平将达到35%～45%，城市人口将达到4.5亿～6.3亿，城市的数量和规模都将会有较大的增长，必然会带来诸多的城市问题，给城市管理带来巨大的挑战。

目前，传统的政府单一主体管理已显得捉襟见肘。城市政府在城市管理过程中的作用固然重要，但没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本将十分高昂，城市管理的效率将非常低下。同时，随着我国经济社会的发展，民众民主意识、参与意识逐渐增强，公众参与城市管理的呼声越来越高。在此背景下，通过有效的社会动员加强公众参与具有了迫切性。

一、城市管理关键在于公众参与

所谓公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市整个管理过程的参与、决策和管理。这里所说的公众是社会绝大多数的，是城市中的各种利益相关者，即城市中的中介组织、非营利部门、社团组织、社区组织、广大市民。现代化的城市管理模式提倡公众参与式的城市管理，公众自下而上地参与和政府自上而下地管理要形成合力。强调公众参与城市管理，意味着不是简单地把公众看作城市管理的对象，而应该看成是城市管理的积极行动者；不是把公众当作被动的接受教育者，而是向他们提供参与城市管理的各种机会；不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是应该让他们参与城市管理决策、实施、监督的全过程。

我国实行“小政府、大社会”的城市管理模式，必须将公众参与引入政府过程。因为以人为本的现代城市管理的任何一项活动都离不开公众的积极参与，如城市环境维护、城市规划、城市基础设施建设、城市制度建设、城市文化提升、城市形象塑造都需要公众参与。公众参与，作为城市管理中维护公众利益、实现公平与效率结合的内在保证，已经成为城市管理的必然选择和手段。

而在以往的城市管理工作中，我们过于依赖政府管理，其效果并不理想。原因如下：

其一，政府精力毕竟有限，在城市管理中，政府包揽一切，往往会陷入“什么都想做，而什么也做不好”的境地。其二，在城市管理中，大多情况下，政府不是当事人，而是局外人，难以了解当事人的真正需求，工作难以细致入微，这也是政府体制的一个缺陷。其三，政府在城市管理中也表现出“理性人”的特点，也有“寻租”倾向，不仅有时靠牺牲环境发展经济，甚至还有腐败现象的发生。

由于政府管理存在种种弊端，因而其他主体参与城市管理是必不可少的。与政府包揽一切相比，公众参与的优势在于：

其一，公众参与城市管理能充分体现“人民城市人民管”的传统，使得城市管理既表达政府的意志，又体现民意，激发公众参与城市管理，共同管理家园的热情。其二，公众参与城市管理有利于提高城市管理的决策的科学性。市民是城市的主人，城市管理让市民参与，能集思广益，使城市管理更加科学、规范，更能体现人性化。其三，公众参与城市管理有利于加强对城市管理部门的监督，促进依法行政，提高工作效率，防止腐败行为。其四，公众参与城市管理有利于搭建政府与市民之间的沟通桥梁，公众就会明白政策推广的难处，了解改变社会风气的障碍，体验转化行为习惯的挑战，“知难”才“知道”城管的满意率背后的付出，从而化解矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会。

目前，石嘴山市正处于资源大整合、经济社会大发展的时期，城市基础设施建设突飞猛进，城市人口逐步增加，社会活动日趋纷繁复杂，这些都对城市管理提出了更高的要求。但石嘴山市的城市管理形势还十分严峻，管理体制相对滞后，管理机制也不完善，属地与部门的职责还不清晰，公众文明意识、社会公德意识、卫生意识、环境意识淡薄，参与城市管理的自觉性和积极性不高，城市“八乱（乱搭、乱建、乱堆、乱放、乱泼、乱倒、乱写、乱画）”屡禁不止。为此，广泛发动和依靠公众积极参与城市管理，改变当前被动局面迫在眉睫。这也是国内城管先进城市的一条基本经验。

二、石嘴山市城市管理的公众参与现状分析

为了让公众了解城市管理、参与城市管理，石嘴山市也在城市管理的公众参与方面做了一些有益的尝试，如强化公示，实施了“阳光制度”，将有关城市管理的行政许可事项的办理依据、程序、时限、结果以及行政处罚的结果、重大项目的批准等通过新闻媒体、公告栏、工作简报等途径进行公示，便于社会各界和广大市民及时了解城市管理动态，方便监督；发放意见调查表，征求城市管理的工作方式方法等方面的意见建议；设置城市管理系统“12319”服务热线活动等。但总的来说，城市管理的“公众参与”基本上还是处于决策已经批准后的实施阶段的参与，即属于较低层次的参与。石嘴山市公众参与城市管理就目前而言仍存在着许多不足，主要表现在以下几个方面。

一是公众参与在制度乃至法律上还没有保障。城市管理作为政府的公共行政职能，涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公众参与城市管理决策的制定、实施和监督应该得到法律保障。但由于现行的法规中缺乏将公众参与纳入具体的城市规划方案编制审批、规划申请以及违章建设监督的程序中，公众参与规划在程序上的缺乏造成参与的随意性。如，目前，实施公众参与制度还只是城市管理部门的一个内部制度，公示哪些内容、采取何种方式、公众如何参与等方面缺乏规范性的文件或有关的法律法规的依据和要求，公众参与活动的随意性和主观性比较明显。

二是公众参与的热情和深度不够。尽管石嘴山市近年来公众参与已得到愈来愈多的人接受与支持。但公众参与城市治理的主动性、自觉性和理性化程度不高。不少公众对城市管理的理解、认识还很模糊，对公众参与的热情较低，缺乏主动性，表现过于冷漠，相当一部分是在从众心理的支配下参与进来，而不是真正把公众参与当作自己应有的权利，这与真正意义上的公众参与还有相当大的距离。

三是公众参与尚缺乏连续性和互动性。通过公众参与活动，城市管理部门从市民中采纳了一些真知灼见。但是，在公众参与过程中，参与—反馈—再参与的机制还没有形成。一方面城市管理部门没有采取相应的措施向市民反馈其意见与建议是否被采纳，也没有对意见已被采纳的市民作出适当的奖励，鼓励激发参与；另一方面市民除了城市管理部门的宣传、征询等活动中有参与机会外，平时只有在自己利益被损害时才会到城市管理部门反映，而这种反映与再参与达到的效果相差甚远。采取意见征询等形式，一般只是一个单向过程，参与似乎成为一种变相的“收集资料”，而这些资料在实际中被采纳和利用所占的分量很少。

四是公众参与形式单一。目前的公众参与只是停留在“我搞活动你来参与”，“我对你（民众）有要求，请你（民众）改变行为习惯”。这种由上而下的宣教模式缺少了原动力，显得被动，难以引发民众呼应。

三、建立公众参与式城市管理的几点思考

相对于日益繁重的城市管理任务而言，城市政府自身拥有的资源十分有限。如果没有城市利益相关者的积极参与，难以保证形成科学的决策，难以保证政策得到有效落实，监督也难以取得预期效果。为确保公众参与城市管理，实现真正意义上的公众参与，必须增强公众参与城市管理意识、完善公众参与管理机制、促进城市管理的社区参与。

（一）增强公众参与意识。

既然城市管理是事关全社会发展前途的公众事业，就必须让全社会认知、理解，以支持和最大限度地参与管理，为此，应当积极宣传城市管理，宣传参与城市管理的必要性，大力营造公众参与城市管理的社会氛围和舆论环境，不断增强公众的参与意识，使得城市管理成为公众的自觉行动。但这就需要一个过程，因为加强城市管理宣传必须持之以恒，必须将这一工作始终如一地贯彻到城市管理的全过程中。城市管理部门可采取咨询或召开情况通报会以及通过电视节目、互联网、印宣传册定期向市民通报城市管理的内容、范围、目标等，给市民提供一个了解城市管理的机会。此外，主动到社区、学校、机关、企事业单位开展城市管理专题讲座，发动一切可以发动的力量，应用他们的聪明才智参与城市管理。同时，要向先进的城市学习，积极创造条件，加大资金投入，逐步完善城市管理的硬件设施。

公众参与意识的建立，不仅仅是社会公众的事，城市管理者自身的公众参与意识也必须先行强化，要认识到现代城市管理的关键是公众参与，通过和公众的公开接触，在了解城市大量信息的同时，会为规划的新设想、新方案打开思路。而在方案实施过程中，行政命令式的、强制性的手段已经行不通，民主与法制才是市场经济条件下的核心，公众才是决策方案实施过程中的中坚力量。所以城市管理必须以公众利益为价值取向。

（二）建立完善公众参与机制。

建立公众参与式城市管理工作机制必须把握公众参与和务实的原则。所谓公众参与是指城市管理决策实施前征求公众意见，决策实施中加强公众监督，决策实施后公众评价成效。务实是指扩大公众对城市管理事务的知情权。建立完善公众参与机制主要抓好以下四个方面。

一是实行公共管理事务公开。意味着一切公共管理事务除涉及社会安全或国家秘密并有法规规定不得公开的以外，其他应一律公开。这种公开，既包括公共管理活动中决策活动及其过程的公开，也包括公共管理中所制定的相关文件、资料、信息的公开。公共管理事务公开为公众参与城市管理提供了必要的相关信息，是确保公众参与城市管理的基础。二是建立城管联络员奖惩机制。聘任城管员，要求经常性参加城管部门组织的各类活动，及时收集、报送群众对城管工作提出的问题、意见和建议，协助城管部门做好城市管理方面的宣传和调解工作。对参与热情高、工作成效显著的城管联络员通报表扬并给予奖励；对多次不参加活动且未能收集、报送相关问题、意见和建议的，在聘任期满时予以解聘。通过这种方式，组建公众参与城管的中坚力量。三是建立公众参与城管的权利保障机制。公众参与不只是市民被动地接受城市管理方案，也不只是让市民提些意见而不问结果，更重要的是公众利益的代言人能够进入城市管理的决策团体，真正实现公众参与的效力。为此应建立城市管理重大项目事前听证、事中监督、事后回访三项制度。事关公众利益的重大项目，必须在召开听证会并征得所在地群众意见基础上方可实施；在实施过程中，组建群众监督小组对施工行为和施工质量进行监督；工程结束时，须经群众监督小组、社区居委会签名盖章方能通过验收。以此来切实保障公众参与城市管理的权利，充分激发和调动公众的参与热情。四是完善城管人员责任落实机制。把组织开展公众参与活动和落实群众意见建议情况作为城管人员工作考核的重要内容，考核成绩与各项评比活动挂钩。这样，城管人员既有压力，更有动力。通过这些手段，唤起公众参与城市管理的热情，使公众从“要我管”向“我要管”转变，主动关心和参与城市管理。

（三）建设公众参与的社区平台。

在社区范围内，由于社区内的各项事务和活动与社区成员有关，而且社区范围内的公共设施和娱乐场所等均为社区成员所共享，社区内的事务及活动最容易唤起公众的积极响应和广泛参与，这有益于提升公众的参与意识和参与能力并营造良好的参与氛围。社区作为公众参与城市管理的平台或者载体正发挥着愈来愈重要的作用。

建设公众参与的社区平台关键就是要培育、支持与城市管理相关的各类中介组织。从欧美发达国家的实践中可以发现，单个市民参与城市管理，并对管理决策层面起效应的成功案例几乎没有，而由个体所组成的团体或利益集团在公众参与城市管理中起着不可忽视的作用，有时甚至是举足轻重。我国的社区组织，即居委会，实质上是政府在基层的延伸和代表，居委会不是独立的非政府组织，无法代表社区公众利益行使参与权。中介组织是保障公众参与城市管理最有效的途径。社会公众中并不是没有参与城市管理的热心者和志愿者，但这些人往往没能有所作为，主要是因为他们不知道可以做什么，也不知道怎么去做，即使做了也不会有明显的效果。中介组织在这一方面恰恰最能发挥它的作用，通过组织活动、开展培训等工作，提高参与者的素质，并放大参与的效应。另一方面，参加中介组织都是自愿性行为，参与者的自主性、积极性、创造性在这里得到最大限度的发挥。充分利用并发挥现有的社会志愿者、绿色环保组织等非营利性组织在城市管理中的重大作用，发展、培育包括执业资格审查、人才中介、信息咨询、业绩评估等在内的各类中介组织，有关部门要予以支持，不仅在资金、培训等方面支持，还要积极转换职能，使中介组织“有事可做”，为它们提供存在与发展的空间，从而更有效地促进社区公众参与社区发展活动。

俗话说得好：一个城市“三分建设，七分管理”，城市管理本质就是为社会公众提供综合性的公共服务。公共服务的对象是社会公众，政府所提供的公共服务是否优质、到位，是由社会公众“说了算”，这就决定了城市管理的各项活动和过程离不开公众参与。如果没有公众参与，城市管理就等于没有了“动力源”和“风向标”。因此，在今后的城市管理工作中，我们必须坚持以人为本、以管理对象为本的理念，创新城市管理体制，增强服务意识，探索长效管理模式，推进城市管理工作的规范化、制度化和科学化，努力构建“和谐城管”，为构建社会主义和谐社会做出更大的贡献。

2008年